CONSEJO PERMANENTE DE LA ORGANIZACI�N DE LOS ESTADOS AMERICANOS
COMISI�N ESPECIAL SOBRE GESTI�N DE CUMBRES INTERAMERICANAS

OEA/Ser.G CE/GCI-32/95
3 noviembre 1995
Original: ingl�s

INFORME DEL CONSEJO DE FISCALIZADORES
DE VALORES DE LAS AM�RICAS (COSRA) A LA COMISI�N ESPECIAL SOBRE GESTI�N DE CUMBRES INTERAMERICANAS
EJECUCI�N DE LAS INICIATIVAS DE LA CUMBRE DE LAS AM�RICAS

PRIMER INFORME DEL COSRA - OCTUBRE DE 1995

Este informe se centralizar� en las acciones que ha llevado a cabo el Consejo de Fiscalizadores de Valores de las Am�ricas (COSRA) desde la celebraci�n de la Cumbre de las Am�ricas con el fin de promover el desarrollo y la integraci�n paulatina de los mercados de capital de la regi�n. A continuaci�n se presenta una visi�n general de las decisiones que se tomaron en su primera reuni�n anual, seguida por una descripci�n detallada de los dos temas principales --Principios para la Vigilancia Efectiva del Mercado y Medidas contra la Corrupci�n-- relacionados con el avance que ha logrado COSRA en la aplicaci�n de las iniciativas de la Cumbre.

I. REUNI�N ANUAL

El Consejo de Fiscalizadores de Valores de las Am�ricas (COSRA) celebr� su cuarta reuni�n anual en S�o Paulo, Brasil, los d�as 29 y 30 de mayo de 1995.

Los aspectos m�s destacados de la reuni�n fueron los siguientes:

la adopci�n de principios para la vigilancia efectiva del mercado, incluidos el uso apropiado de la regulaci�n del gobierno y de la autorregulaci�n;

el debate sobre aspectos de regulaci�n que surgen del comercio de derivados;

el anuncio de la decisi�n del Banco Interamericano de Desarrollo de respaldar y financiar los esfuerzos que realizan los miembros del COSRA para poner en pr�ctica los principios del Consejo; y

el acuerdo sobre el programa de trabajo futuro que incluye la ejecuci�n de 1) las iniciativas contra la corrupci�n que surgieron de la Cumbre de las Am�ricas, 2) la estructura del mercado, y 3) la formaci�n de capital.

II. PRINCIPIOS PARA LA VIGILANCIA EFECTIVA DEL MERCADO

Los organismos reguladores de trece pa�ses han adoptado principios que describen los mecanismos que se necesitan para crear y poner en marcha un sistema de autorregulaci�n que permita la vigilancia efectiva del mercado, con �nfasis en el papel clave de regulaci�n que le corresponde al gobierno para asegurar el equilibrio entre los intereses p�blicos y los propios de la industria.

Los miembros del COSRA tambi�n deliberaron sobre la importancia de los principios, teniendo en cuenta los v�nculos cada vez mayores que existen entre los mercados de la regi�n y, en ese sentido, estudiaron y adoptaron principios que ofrecen un marco para la vigilancia efectiva del mercado en la jurisdicci�n de cada pa�s miembro, que son esenciales para asegurar la probidad.

Los principios requieren que los miembros del COSRA:

impongan a los operadores e intermediarios la responsabilidad y la obligaci�n de rendir cuentas para que haya eficiencia y equidad en los mercados.

vigilen el cumplimiento de las disposiciones de las leyes de valores y de futuros y de las normas de los organismos autorreguladores; y creen o refuercen un sistema de observancia eficaz.

Se acompa�an sendas copias de la Resoluci�n del COSRA del 30 de mayo y de los Principios para la Vigilancia Efectiva del Mercado.

III. MEDIDAS CONTRA LA CORRUPCI�N DE LA CUMBRE DE LAS AM�RICAS

La Declaraci�n de Principios y el Plan de Acci�n de la Cumbre consagran el compromiso de combatir la corrupci�n mediante la adopci�n de medidas contra el soborno en todas las transacciones financieras o comerciales internacionales. El COSRA reconoci� que es importante evaluar los esfuerzos que se realizan para luchar contra la corrupci�n y acord� un programa de trabajo en cuyo marco los reguladores pueden tomar acci�n para poner en pr�ctica este principio emanado de la Cumbre.

De hecho, los reguladores de valores pueden desempe�ar un papel importante para poner coto al soborno, como complemento a la penalizaci�n de esa conducta, exigiendo que la direcci�n de las empresas p�blicas asuman la responsabilidad de la instituci�n y del mantenimiento de controles para evitar que se realicen pagos il�citos, o no se informe sobre ellos, porque la responsabilidad empresarial es esencial para asegurar la probidad del mercado y mantener la confianza de los inversionistas.

El 29 de octubre se realiz� una mesa redonda del COSRA en la cual se hizo un examen de los sistemas con que cada pa�s cuenta en la actualidad para hacer frente a los pagos il�citos que efect�an las empresas p�blicas. Los temas que se consideraron en la reuni�n incluyeron la funci�n de los controles internos y de auditor�a para disuadir y detectar el soborno, la necesidad de aumentar la cooperaci�n de los miembros del COSRA en este aspecto, la importancia de coordinar las acciones de los reguladores de la banca y de las autoridades penales para aplicar las leyes que proh�ben los pagos il�citos, y de poder penetrar las leyes de secreto bancario cuando se investigan casos que comportan la posibilidad de que se hayan efectuado pagos il�citos. Los participantes acordaron preparar un informe sobre las conclusiones de la mesa redonda para elevarlo al COSRA con el objeto de preparar un proyecto de resoluci�n sobre soborno que se distribuir�a a los miembros del COSRA antes de la reuni�n anual.

Se anexan sendas copias de la organizaci�n de las deliberaciones y del temario de la mesa redonda.

RESOLUCI�N SOBRE PRINCIPIOS PARA LA VIGILANCIA EFECTIVA DEL MERCADO

Los Miembros del Consejo de Fiscalizadores de Valores de las Am�ricas ("COSRA"), reunidos los d�as 29 y 30 de mayo de 1995,

Convencidos de que la vigilancia efectiva del mercado por parte de los organismos reguladores es esencial para asegurar la probidad del mercado;

Conocedores de que, a su vez, la probidad del mercado estimula la confianza del inversionista y constituye la base de mercados equitativos, �ntegros y ordenados;

Han concluido que los principios que figuran en el anexo a esta resoluci�n ofrecen el marco adecuado para la vigilancia efectiva del mercado por conducto de mecanismos para:

orientar el desarrollo y la evoluci�n de mercados equitativos, �ntegros y ordenados y atribuir a los operadores e intermediarios en el mercado responsabilidad y la obligaci�n de rendir cuentas;

vigilar el cumplimiento de las disposiciones de las leyes que rigen las transacciones de valores y futuros y las normas de las agencias reguladoras y organizaciones autorreguladoras; y

mantener un sistema eficaz para asegurar el cumplimiento de las leyes, regulaciones y normas de las organizaciones autorreguladoras que rigen la operaci�n de esos mercados.

EN VISTA DE LO CUAL AFIRMAN SU PROP�SITO DE:

Utilizar todos los medios viables para poner en marcha y mantener sistemas para la vigilancia eficaz de los mercados internos utilizando como directriz los principios que se anexan.

Adoptada por:

ARGENTINA: Comisi�n Nacional de Valores

BOLIVIA: Comisi�n Nacional de Valores

BRASIL: Comisi�n de Valores Mobili�rios

CANAD�-ONTARIO: Ontario Securities Commission

-QU�BEC: Commission des Valerus Mobili�res du Qu�bec

CHILE: Superintendencia de Valores y Seguros

COLOMBIA: Superintendencia de Valores

ECUADOR: Superintendencia de Compa��as

M�XICO: Comisi�n Nacional Bancaria y de Valores

PARAGUAY: Comisi�n Nacional de Valores

PER�: Comisi�n Nacional Supervisora de Empresas y Valores

TRINIDAD: Ministry of Finance

ESTADOS UNIDOS: U.S. Securities and Exchange Commission Commodity Futures Trading Commission

URUGUAY: Banco Central del Uruguay

S�o Paulo, Brasil, 30 de mayo de 1995

PRINCIPIOS PARA LA VIGILANCIA EFECTIVA DEL MERCADO

PRE�MBULO

En la firme opini�n del Consejo de Fiscalizadores de Valores de las Am�ricas ("COSRA"), los mercados de valores, as� como los mercados de futuros y opciones de productos b�sicos ("futuros"), son bienes nacionales importantes que tienen un valor crucial para el desarrollo econ�mico y la prosperidad. Estos mercados desempe�an un papel fundamental en la asignaci�n de los recursos de capital de la regi�n y, por lo tanto, su probidad es de inter�s p�blico. Los inversionistas buscar�n los mercados que den indicios de equidad, integridad y orden. Por lo tanto, las agencias reguladoras^/ deben procurar que los mercados de valores y futuros de la regi�n sean equitativos, �ntegros y ordenados para lo cual deben fijar normas para las ventas, prohibir la conducta fraudulenta o de manipuleo, promover la �tica en la conducta empresarial, fijar est�ndares elevados para los intermediarios y obligar con firmeza el cumplimiento de las leyes, normas y regulaciones que conforman el marco reglamentario. Los pa�ses que no tienen disposiciones que proh�ban la conducta fraudulenta, de manipuleo, o impropia, corren el riesgo de convertirse en un refugio de actividades il�citas. Los abusos que se perpetran en el mercado disminuyen su eficiencia, ocasionan costos de transacci�n y sist�micos m�s elevados, p�rdidas para los inversionistas y, m�s importante a�n, no cuentan con la presencia de inversionistas personales e institucionales para quienes la probidad del mercado es una caracter�stica esencial.

Los miembros del COSRA concuerdan en que un programa de vigilancia efectiva del mercado estimula la confianza del inversionista y constituye la base para contar con mercados equitativos, �ntegros y ordenados. En su opini�n, para que la vigilancia sea eficaz debe contar con los tres componentes siguientes:

un mecanismo para orientar el desarrollo y la evoluci�n de mercados equitativos, �ntegros y ordenados y atribuir a los operadores e intermediarios en el mercado responsabilidad y la obligaci�n de rendir cuentas;^/

un mecanismo para vigilar el cumplimiento de las disposiciones de las leyes que rigen las transacciones de valores y futuros y las regulaciones y normas de las organizaciones autorreguladoras pertinentes; y

un sistema eficaz para asegurar el cumplimiento de las leyes, regulaciones y normas de las organizaciones autorreguladoras que rigen la operaci�n de esos mercados.

En el desarrollo y ampliaci�n de los sistemas de vigilancia de los mercados de la regi�n se debe poner �nfasis en los componentes mencionados. Los miembros del COSRA est�n convencidos de que los pa�ses que en la actualidad carecen de una autoridad nacional para fiscalizar los mercados deben considerar la posibilidad de crearla para proteger el inter�s p�blico. A medida que los mercados progresan desde el punto de vista econ�mico y se tornan m�s complejos, la autoridad gubernamental puede verse en la necesidad de adjudicar mayores niveles de responsabilidad a los operadores e intermediarios en el mercado. La autorregulaci�n, con la debida vigilancia del gobierno, puede constituirse en un veh�culo eficaz para supervisar las actividades de los intermediarios y operadores. En un sistema de autorregulaci�n, los que act�an en la industria, como los intermediarios y los operadores en el mercado, elaboran, ponen en pr�ctica y aplican normas que rigen sus actividades. La autorregulaci�n constituye un ahorro de los recursos del gobierno y promueve el desarrollo de normas beneficiosas y viables en la industria y ofrece mayor flexibilidad que la intervenci�n directa del gobierno cuando se trata de resolver problemas complejos. Los pa�ses que no cuentan con organizaciones autorreguladoras deben estudiar la posibilidad de crearlas. Sin embargo, para evitar posibles conflictos entre los intereses de la industria y los intereses p�blicos, es esencial que el gobierno supervise a las organizaciones autorreguladoras.

Para crear un sistema de vigilancia del mercado los pa�ses han utilizado distintas opciones, desde un sistema operado s�lo por asociaciones integradas por industrias participantes hasta uno que es manejado y mantenido exclusivamente por el gobierno. Los miembros del COSRA, despu�s de haber estudiado distintos criterios, opinan que los principios que se enuncian a continuaci�n permiten un equilibrio eficaz entre los intereses p�blicos y los de la industria y, adem�s, incorporan los componentes esenciales que se describieron anteriormente. Estos principios pueden combinarse con principios anteriores del COSRA sobre transparencia y auditor�a para de esa manera sentar las bases para un marco regulatorio eficaz.

PRINCIPIOS PARA LA VIGILANCIA EFECTIVA DEL MERCADO

I. AUTORIZACI�N, RESPONSABILIDAD Y RENDICI�N DE CUENTAS

1. Se deber� exigir a los operadores e intermediarios en el mercado que obtengan autorizaci�n del gobierno antes de que puedan dedicarse de manera leg�tima a actividades relacionadas con los mercados de valores y futuros. Antes de otorgar la autorizaci�n, el gobierno deber� imponerles condiciones apropiadas, tales como la obligaci�n de cumplir con las leyes, regulaciones y normas pertinentes y de demostrar que en el pasado no han participado en actividades fraudulentas.

Las autoridades, al exigir que los operadores o intermediarios soliciten autorizaci�n previa est�n en condiciones de controlar el ingreso a los mercados de valores y de futuros y de imponer condiciones a quienes deseen participar en esas actividades. Como parte del proceso de autorizaci�n se deber� comprobar que los operadores e intermediarios tengan la idoneidad para operar y otras calificaciones. Por ejemplo, el gobierno podr� imponer exigencias de capital para los intermediarios o requerir que los operadores adopten normas de conducta para quienes pretendan hacer transacciones en el mercado. Otras condiciones para obtener la autorizaci�n pueden incluir la concesi�n de licencias para los operadores individuales, incluidas exigencias acad�micas; la preparaci�n y mantenimiento de ciertos registros como, por ejemplo, informaci�n sobre las cuentas de los clientes o pistas para verificaci�n contable; y limitaciones al tipo de negocio que puede realizar la entidad autorizada.

Por lo tanto, las autoridades, por conducto del proceso de autorizaci�n, tienen en sus manos un instrumento poderoso para hacer obligatorio el cumplimiento, ya que disponen de la capacidad para prohibir o restringir la operaci�n en el mercado de un operador o intermediario. Por otra parte, estos �ltimos se sienten motivados a cumplir con las leyes pertinentes porque no quieren correr el peligro de que las autoridades cancelen su autorizaci�n. El procedimiento es tambi�n un filtro �til para evitar que los infractores reincidentes participen en transacciones de valores y futuros.

2. Un sistema de vigilancia efectiva tiene como meta lograr mercados equitativos, �ntegros y ordenados. Para ello, el sistema de regulaci�n debe contar con un mecanismo que obligue a los operadores e intermediarios a asumir responsabilidad y rendir cuentas.

Cuando se cuenta con un sistema de vigilancia efectiva del mercado, no se deber� permitir que operador o intermediario alguno utilice pr�cticas injustas, deshonestas o perturbadoras. En el marco de un sistema de esa naturaleza, los operadores e intermediarios estar�n obligados a aplicar pol�ticas y procedimientos dise�ados para evitar las transacciones fraudulentas o de manipuleo y deber�n evaluar, en forma peri�dica, si las pol�ticas y procedimientos est�n dando los resultados previstos. En el caso de que no se pongan en pr�ctica pol�ticas y procedimientos de esa �ndole, el organismo autorregulador pertinente, que est� autorizado por una autoridad nacional o por el gobierno, podr� imponer sanciones.

3. Las autoridades nacionales deber�n estudiar la posibilidad de crear un sistema regulatorio en cuyo marco los operadores e intermediarios tengan la responsabilidad directa de vigilar sus respectivas �reas de competencia, con la supervisi�n adecuada del gobierno, en forma proporcional al tama�o y la complejidad de los mercados.

A medida que se ampl�en los mercados, las autoridades deber�n considerar la posibilidad de permitir que los operadores o intermediarios tengan la responsabilidad de ejercer vigilancia, es decir un sistema de autorregulaci�n supervisado por el gobierno. De esta manera, las autoridades pueden usar sus recursos magros de manera m�s eficiente y crear una red de responsabilidad compartida en todo el �mbito industrial.

La responsabilidad compartida entre los intermediarios y operadores en el mercado y las autoridades gubernamentales ofrece una serie de ventajas. En primer lugar, cuando los intermediarios participan en la promoci�n de los mercados por la v�a de la autorregulaci�n es m�s probable que cumplan con las normas que ellos han impuesto. Segundo, los intermediarios tienen una especializaci�n y conocimiento profundo de las operaciones y pr�cticas del mercado y est�n mejor equipados que el gobierno para reaccionar con rapidez y flexibilidad frente a las fluctuaciones del mercado. Tercero, los intermediarios y operadores tienen grandes razones para elaborar normas que sean viables y eficaces en funci�n del costo. Cuarto, ellos pueden fijar niveles muy elevados de pr�cticas y �tica empresarial, superiores a los que establece la ley. El gobierno, con la cooperaci�n y respaldo de la industria, puede lograr sus objetivos de proteger a los inversionistas del fraude y la manipulaci�n y de mantener mercados equitativos, �ntegros y ordenados. Esta estructura tambi�n ofrece la ventaja de que estimula la innovaci�n.

Sin embargo, el concepto de autorregulaci�n no quiere decir que la autoridad gubernamental pueda o deba renunciar a la responsabilidad de supervisar la operaci�n del sistema autorregulado. En efecto, todas las partes que participan en el sistema autorregulatorio deben velar por que se eviten los conflictos de inter�s entre las organizaciones autorreguladoras, sus miembros y el p�blico, as� como cualquier otra conducta que debilite la competencia y, en el caso de que se produzcan, deben asegurarse de que se corrijan de la manera debida.

El sistema de vigilancia con responsabilidad compartida puede ilustrarse en forma de pir�mide. La base est� conformada por los intermediarios que son miembros de la organizaci�n autorreguladora, quienes deben satisfacer las normas establecidas para ingresar a la organizaci�n. El nivel siguiente est� compuesto por organizaciones autorreguladoras que incluyen las bolsas y otros operadores en el mercado. En la c�spide de la pir�mide, la autoridad de vigilancia converge en la autoridad gubernamental que es responsable de todo el sistema de fiscalizaci�n.

En el sistema descrito, los intermediarios ejercen el primer nivel de vigilancia. Tienen la responsabilidad de capacitar y educar a sus empleados para que sean conocedores de las leyes, regulaciones, normas de la organizaci�n autorreguladora y de supervisar sus actividades. En el nivel siguiente, las organizaciones autorreguladoras deben tener la obligaci�n legal de supervisar las transacciones diarias y de vigilar y obligar que se cumpla con las normas de conducta y de integridad financiera, incluidos los requisitos de capital para los intermediarios, si es del caso. Para obligar a los intermediarios a cumplir con las normas de conducta, puede ser �til para las organizaciones autorreguladoras crear una estructura de afiliaci�n. De esa manera, la organizaci�n autorreguladora puede proteger la integridad de la organizaci�n adoptando normas que regulan la conducta de los miembros permitiendo, a la vez, que el ingreso a ella sea equitativo y abierto. Asimismo, las organizaciones autorreguladoras deber�n tener la obligaci�n legal de cooperar y ayudar a la autoridad gubernamental en la realizaci�n de investigaciones y el cumplimiento de las leyes y regulaciones. El gobierno tiene la responsabilidad final de que el sistema de vigilancia opere con equidad y eficacia.

Por lo tanto, si se le otorga al operador la responsabilidad y autoridad para ejercer vigilancia, �ste deber� ser responsable de supervisar y regular la conducta de los intermediarios en su esfera de jurisdicci�n. El intermediario, a su vez, tendr� la obligaci�n de cumplir con las normas y mecanismos que el operador imponga para encarar el fraude y la manipulaci�n.

El intermediario deber� ser responsable de las acciones de sus empleados. Por ejemplo, si el intermediario, o su direcci�n, fallan en la supervisi�n de un empleado que participa en actividades ileg�timas o impropias, se les podr� exigir que rindan cuentas por ese fracaso. La adjudicaci�n de esas responsabilidades estimula a los operadores e intermediarios a capacitar y supervisar de manera debida a sus empleados. La amplia distribuci�n de la responsabilidad por la integridad del mercado entre intermediarios y operadores aumenta la posibilidad de detectar y desalentar las actividades fraudulentas e il�citas.

4. El gobierno debe requerir --en el proceso de creaci�n de un mecanismo que conduzca al desarrollo y evoluci�n de mercados equitativos, �ntegros y ordenados-- que la organizaci�n autorreguladora cumpla con ciertas condiciones apropiadas antes de que pueda ejercer su autoridad. Asimismo, una vez que la organizaci�n autorreguladora haya entrado en operaci�n, el gobierno deber� asegurarse que el ejercicio de su autoridad conduzca a la aplicaci�n equitativa y sistem�tica de las leyes, regulaciones y normas pertinentes de la organizaci�n autorreguladora que rigen los mercados de valores y futuros.

El gobierno podr�a fijar, como condiciones para otorgar autorizaci�n a la organizaci�n autorreguladora que:

promueva el inter�s p�blico;

tenga la capacidad para lograr los objetivos de las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora, y para obligar a sus miembros y a las personas que est�n asociadas con ellos, a cumplir con las disposiciones consagradas en ellas;

otorgue un tratamiento justo y sistem�tico a todos los miembros de la organizaci�n autorreguladora o a quienes presenten solicitudes de admisi�n;

elabore normas conducentes a evitar las pr�cticas fraudulentas y de manipuleo, promover principios de intercambio justos y equitativos, supervisar y mantener mercados equitativos, �ntegros y ordenados, y fomentar la cooperaci�n y la coordinaci�n con personas que participan en --y facilitan-- las actividades de regulaci�n, compensaci�n, liquidaci�n y procesamiento de informaci�n relacionada con transacciones de instrumentos financieros, incluida la transferencia de propiedad de esos instrumentos;

presente sus normas a la autoridad estatal, para examen y/o aprobaci�n, seg�n corresponda, y comprobaci�n de que son congruentes con las directivas gubernamentales de pol�tica p�blica;

coopere con la autoridad gubernamental y otras organizaciones autorreguladoras en la conducci�n de investigaciones y cumplimiento de las leyes y regulaciones pertinentes;

obligue al cumplimiento de sus propias normas e imponga las sanciones que correspondan en caso de incumplimiento;

se asegure, al elegir sus directores y administradores, que sus miembros est�n representados de manera equitativa;

evite normas que representen una carga innecesaria para la competencia;

eluda actuar guiada por el inter�s propio; y

no se valga de su papel fiscalizador para permitir que un participante obtenga una ventaja indebida en el mercado.

5. La autoridad gubernamental y la organizaci�n autorreguladora, o una u otra, deber�n elaborar directrices aplicables, incluidas normas de conducta empresarial para los intermediarios, que est�n basadas en preceptos superiores de honor comercial, en principios de intercambio justos y equitativos y en un canon de integridad financiera.

Las normas para los intermediarios, adoptadas por la autoridad gubernamental, los intermediarios y/o la industria, constituyen la base de un sistema eficaz de vigilancia del mercado y para la evaluaci�n de las pr�cticas de mercado.

La Organizaci�n Internacional de Comisiones de Valores ("IOSCO") ha establecido siete principios de conducta empresarial que demuestran los conceptos que conformar�an esas normas. En esencia, esos principios, que se enuncian a continuaci�n, son un reflejo de pr�cticas empresariales acertadas que promueven la integridad del mercado y la confianza del inversionista:

Los intermediarios, al llevar a cabo sus actividades, deber�n actuar con honestidad y equidad para atender de manera �ptima los intereses de sus clientes y preservar la integridad del mercado.

Los intermediarios, al llevar a cabo sus actividades, deber�n actuar con habilidad, prudencia y diligencia para atender de manera �ptima los intereses de sus clientes y preservar la integridad del mercado.

Los intermediarios deber�n contar con los recursos y procedimientos necesarios, y utilizarlos, para realizar sus actividades de la manera debida.

Los intermediarios deber�n obtener informaci�n de sus clientes relacionada con su situaci�n financiera, experiencia en inversiones, y objetivos de la inversi�n que se proponen hacer, que sea pertinente a los servicios que se proponen prestarles.

En sus transacciones con los clientes, los intermediarios deber�n darles acceso adecuado al material de informaci�n pertinente.

Los intermediarios deber�n evitar que se produzcan conflictos de intereses y, cuando no puedan evitarse, deber�n asegurarse de que sus clientes reciban un tratamiento equitativo; y

Los intermediarios deber�n cumplir con todos los requisitos de las normas que se aplican a las transacciones comerciales a fin de atender de manera �ptima los intereses de sus clientes y proteger la integridad del mercado.

6. Cuando una autoridad gubernamental permite que los operadores o intermediarios est�n facultados para ejercer una funci�n de fiscalizaci�n en un sistema de autorregulaci�n, debe conservar autoridad, que utilizar� a discreci�n, sobre todos los operadores e intermediarios en el mercado.

Si la autoridad gubernamental permite que una organizaci�n autorreguladora tenga responsabilidades de vigilancia, debe conservar su papel de fiscalizadora principal del mercado. Se trata de un punto importante en caso de que se produzca una falla en el sistema de autorregulaci�n. Por otra parte, la autoridad gubernamental debe mantener el poder de encauzar, cuando sea necesario, a las organizaciones autorreguladoras hacia operaciones de fiscalizaci�n m�s eficaces y equitativas. La autoridad gubernamental debe:

facilitar las pautas de pol�tica p�blica que orientan los mercados y los intermediarios hacia el desarrollo de un programa de fiscalizaci�n firme;

examinar, en forma peri�dica, la calidad de la actuaci�n de las organizaciones autorreguladoras;

asegurarse de que la facultad de fiscalizaci�n se utilice para cumplir con funciones regulatorias y no para otorgar una ventaja injusta a segmentos del mercado;

crear un mecanismo para examinar y/o aprobar las normas de las organizaciones autorreguladoras y, por la v�a correspondiente, revocar las que no sean congruentes con las pol�ticas de la autoridad gubernamental;

prohibir las actividades de las organizaciones autorreguladoras cuando sus intervenciones no favorezcan el inter�s p�blico o reflejen sesgos contra algunos de los participantes en el mercado;

facilitar la definici�n de un criterio homog�neo con respecto a cuestiones relacionadas con el mercado cuando haya varias organizaciones autorreguladoras operando dentro del �mbito jurisdiccional de la autoridad gubernamental;

tomar decisiones independientes cuando exista conflicto de inter�s entre dos o m�s participantes en el mercado, cuya soluci�n recaiga en la esfera de competencia de la autoridad gubernamental;

requiera que las organizaciones autorreguladoras y los intermediarios act�en con rapidez y cooperen sin reservas para facilitar el cumplimiento de las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora que sean pertinentes;

asegure procesos equitativos a todos los miembros de las organizaciones autorreguladoras; y

exija a los operadores, intermediarios y sus empleados que cumplan con las disposiciones de las leyes y regulaciones pertinentes.

Dado que la organizaci�n autorreguladora est� facultada para sancionar y tomar otras acciones contra sus miembros y a negar las solicitudes de ingreso, la autoridad gubernamental deber� disponer de una instancia que permita a los intermediarios elevar recursos de apelaci�n.

II. VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO

7. Un sistema de fiscalizaci�n eficaz debe contar con un mecanismo para vigilar el cumplimiento de las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora.

La vigilancia del cumplimiento de las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora entra�a esencialmente tres elementos principales: 1) la observaci�n de las transacciones diarias en el mercado; 2) la vigilancia de la conducta de los intermediarios; y 3) la recolecci�n de informaci�n sobre esas actividades y su an�lisis.

Un programa eficaz de fiscalizaci�n del mercado permite que la agencia reguladora descubra modelos de comportamiento o condiciones del mercado que indiquen la posibilidad de infracciones a las leyes y regulaciones que gobiernan las transacciones de valores y futuros o a las normas de la organizaci�n autorreguladora. La agencia reguladora deber� adaptar sus t�cnicas de vigilancia a la realidad del mercado y contar con recursos humanos y t�cnicos �ptimos. Muchas de ellas utilizan programas automatizados que vigilan el movimiento burs�til o pistas para verificaci�n contable (por ejemplo, registros cronol�gicos y automatizados de transacciones) para identificar variaciones en las cotizaciones y en el volumen de operaciones. En 1993, el COSRA adopt� principios sobre pistas para verificaci�n contable con arreglo a los cuales los miembros acordaron que las autoridades deben dise�ar sistemas de ese tipo para vigilar las actividades del mercado. Las actividades que generalmente se detectan utilizando estos m�todos de fiscalizaci�n incluyen conducta inapropiada tal como transacciones il�citas de personas iniciadas (es decir cuando se dispone de material e informaci�n que no es de conocimiento p�blico) y utilizaci�n de informaci�n anticipada para obtener beneficios (transacciones que hace un intermediario para aprovechar informaci�n privilegiada sobre transacciones de terceros previstas).

Adem�s, las agencias reguladoras deben realizar ex�menes de los intermediarios focalizadas en el cumplimiento de la responsabilidad financiera y las pr�cticas de ventas. Un elemento esencial de este tipo de fiscalizaci�n es que los intermediarios preparen y mantengan registros detallados sobre sus operaciones y los presenten a la agencia reguladora cuando �sta lo solicite. Para vigilar que se est� cumpliendo con la responsabilidad financiera, la agencia reguladora deber� tener acceso a los registros y cuentas de los intermediarios, y examinarlos en forma peri�dica. Esto le permite asegurarse de que los intermediarios mantengan sistemas de control interno adecuados, que operen con capital suficiente y que protejan los fondos y valores de los clientes, entre otras cosas. Para vigilar las pr�cticas de ventas, se examinan las cuentas de los clientes del intermediario para detectar casos de transacciones no autorizadas, inadecuadas, volumen excesivo y otras pr�cticas que son abusivas.

Cuando la organizaci�n autorreguladora opere programas de vigilancia y examen del mercado, la autoridad gubernamental deber� verificar la probidad del sistema de fiscalizaci�n realizando inspecciones de la organizaci�n para establecer si en realidad est� cumpliendo con sus deberes. Por ejemplo, si la organizaci�n autorreguladora realiza ex�menes de los intermediarios, la autoridad gubernamental deber� evaluar los resultados de ex�menes espec�ficos haciendo sus propios ex�menes.

III. CUMPLIMIENTO

8. Un sistema eficaz de vigilancia del mercado exige un programa de aplicaci�n firme que proteja la integridad del mercado disuadiendo a los participantes a que contravengan las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora por medio de un mecanismo eficaz que obligue al cumplimiento y aumente la confianza del inversionista en la probidad de los mercados y los intermediarios.

Cuando la autoridad gubernamental faculta a los operadores e intermediarios a fiscalizar, cada una de las entidades debe tener inter�s en estimular el cumplimiento de las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora. La autoridad gubernamental debe estar facultada para sancionar a las organizaciones autorreguladoras y a los intermediarios en el caso de que no cumplan con su funci�n de supervisi�n. Las agencias reguladoras, al darles a los operadores e intermediarios la responsabilidad total de mantener la probidad del mercado, est�n en condiciones de fortalecer y proteger los mercados.

En el marco de un programa de aplicaci�n eficaz, la autoridad gubernamental debe tener a su disposici�n recursos adecuados y una amplia variedad de instrumentos disciplinarios. El programa deber� incluir investigadores capacitados que puedan hacer un examen de las acusaciones de violaci�n que se presenten y aplicar las sanciones debidas. Los investigadores deber�n estar ampliamente facultados para obtener informaci�n de cualquier agente que act�e dentro de la jurisdicci�n de la agencia reguladora, utilizando m�todos equitativos. Las principales �reas en materia de cumplimiento en las cuales participa la autoridad gubernamental o la organizaci�n autorreguladora incluyen la investigaci�n y enjuiciamiento por conducta fraudulenta, de manipuleo, y otras actividades il�citas.

Las agencias reguladoras del gobierno deber�n estar en condiciones de aplicar sanciones a las organizaciones autorreguladoras que no cumplan con sus responsabilidades en materia de regulaci�n. Entre las sanciones que puede aplicar la autoridad gubernamental se incluyen las siguientes, pero la lista no es exhaustiva:

1) censura de la organizaci�n autorreguladora;

2) sanciones monetarias;

3) medidas correctivas, incluido el requisito de que se realicen ex�menes o se mantengan controles independientes;

4) limitaciones en la actividad;

5) exigencia de que la organizaci�n autorreguladora presente informes especiales a la autoridad gubernamental, y

6) suspensi�n o cancelaci�n de la autorizaci�n para actuar como organizaci�n autorreguladora.

Las autoridades gubernamentales y las organizaciones autorreguladoras tambi�n deber�n contar con una variedad de medidas correctivas para hacer frente a la conducta indebida de los intermediarios. Para asegurar que se cumpla con las exigencias del gobierno y de la organizaci�n autorreguladora, se deber�n imponer sanciones a los intermediarios por incumplimiento.

Sanciones regulatorias: las alternativas que puede utilizar la autoridad gubernamental para asegurar el cumplimiento incluyen las siguientes, sin que la lista tenga car�cter taxativo:

1) censura del intermediario;

2) sanciones monetarias;

3) descalificaci�n para actuar en cierta capacidad en el mercado;

4) suspensi�n, limitaci�n de la actividad, cesaci�n de operaciones o cancelaci�n del registro;

5) medidas correctivas, incluida la exigencia de realizar ex�menes o mantener controles independientes, y

6) proscripci�n de incumplimiento posterior.

Sanciones penales: en ciertos casos, la autoridad pertinente podr� aplicar sanciones penales por incumplimiento, incluidas multas y prisi�n.

Sanciones impuestas por las organizaciones autorreguladoras: la organizaci�n autorreguladora puede utilizar diversas sanciones, adem�s de las que est�n a la disposici�n de la autoridad gubernamental. Por ejemplo, las organizaciones autorreguladoras podr�n suspender, expulsar o multar a los miembros que contravengan las leyes, regulaciones y normas de la organizaci�n autorreguladora.

Aplicaci�n por agentes del sector privado: los inversionistas podr�n tener el derecho de solicitar compensaci�n por los da�os que les haya causado el incumplimiento de las disposiciones principales que protegen al inversionista.

Como complemento de las medidas que tome la agencia reguladora para obligar al cumplimiento, la autoridad gubernamental deber� promover que se pongan en pr�ctica programas para resolver de manera r�pida y eficiente las controversias que surjan entre clientes e intermediarios.

PROPUESTA PARA DELIBERACI�N EN LA MESA REDONDA SOBRE
PAGOS IL�CITOS A FUNCIONARIOS P�BLICOS

Introducci�n. Todas las naciones del mundo reconocen que el soborno de funcionarios p�blicos para hacer negocios tiene efectos nocivos para el gobierno. Hay dos tipos de soborno: el de funcionarios p�blicos nacionales y el de funcionarios p�blicos extranjeros para hacer negocios en el exterior, o conservarlos. La mayor parte de los pa�ses encaran el soborno en su �mbito interno, pero casi ninguno de ellos proh�be el soborno que transciende fronteras y es iniciado por sus ciudadanos. Las agencias reguladoras de valores pueden estar en una posici�n favorable para hacer frente al soborno en dos frentes. En primer lugar, cuando existen leyes internas que proh�ben �nicamente el soborno en el �mbito nacional, las agencias reguladoras pueden influir para que se las ampl�e e incluyan la prohibici�n de soborno de funcionarios extranjeros. Segundo, pueden obligar a las empresas p�blicas a que rindan cuentas por las asignaciones de activos que figuran en sus libros y registros. Este �ltimo camino para desalentar el soborno guarda armon�a con los sistemas de divulgaci�n que ya est�n en funcionamiento en muchos pa�ses.

Papel de las agencias reguladoras de valores en la lucha contra el soborno. Los pagos il�citos, tanto en el pa�s como en el extranjero, debilitan el sistema de formaci�n de capital. Los pagos il�citos ponen en tela de juicio la capacidad de las empresas que se valen del soborno para competir con eficacia cuando las reglas del juego son uniformes. Las empresas p�blicas a las que se les adjudica contratos lucrativos, no por m�rito, sino en base al soborno, proyectan una imagen falsa. Por ejemplo, es imposible predecir el negocio que se obtiene por soborno. Los funcionarios pueden perder sus cargos de autoridad y las empresas que los hab�an sobornado pueden quedar sin concretar los contratos prometidos. Por otra parte, cuando el soborno se hace p�blico, la empresa puede verse frente a juicios costosos y una imagen deteriorada. Por �ltimo, las empresas p�blicas que participan en actos de soborno tanto en el pa�s como en el extranjero pueden crear registros contables falsos para esconder los fondos que se utilizaron para obtener el negocio.

En todo el mundo los gobiernos han adelantado en su lucha contra la corrupci�n. Por ejemplo, en mayo de 1994 la Organizaci�n para la Cooperaci�n y el Desarrollo Econ�micos ("OCDE") aprob� una recomendaci�n que exhorta a sus pa�ses miembros a tomar medidas para combatir el soborno de funcionarios p�blicos extranjeros. En la Cumbre de las Am�ricas de 1994 los Jefes de Gobierno de las Am�ricas manifestaron su preocupaci�n de que la corrupci�n "socava la legitimidad de los gobiernos e instituciones" y en la Declaraci�n de Principios se exhorta a los gobiernos a que adopten el compromiso de combatir la corrupci�n mediante la adopci�n de medidas contra el soborno en todas las transacciones financieras o comerciales dentro del hemisferio. Por otra parte, los ministros de relaciones exteriores de los pa�ses miembros del COSRA est�n intercambiando ideas en la Organizaci�n de los Estados Americanos ("OEA") para elaborar una estrategia orientada a combatir las pr�cticas de corrupci�n que obstaculizan la operaci�n equitativa y eficiente de mercados competitivos en todo el hemisferio occidental. En la actualidad los representantes en la OEA est�n centrando su atenci�n en un anteproyecto de Convenci�n Interamericana contra la Corrupci�n y m�s adelante podr�n considerar normas modelo que se podr�an adoptar a nivel nacional.

La base de cualquier esfuerzo para reprimir el soborno es convertirlo en una actividad il�cita, tanto del que lo ofrece como del que lo acepta o colabora. Un complemento esencial para la penalizaci�n de esa conducta es exigir que la administraci�n de las empresas p�blicas sea responsable de aplicar y mantener controles internos que impidan los pagos il�citos o que, en el caso de que se efect�en, consten en los libros y registros.

Los reguladores de valores pueden desempe�ar un papel importante divulgando informaci�n sin restricciones y de manera equitativa por medio de la creaci�n y mantenimiento de controles internos eficaces en las empresas porque, para asegurar la probidad del mercado y la confianza del inversionista, es esencial que las empresas sean responsables. Los miembros del COSRA, en la reuni�n anual que se realiz� recientemente en Brasil, reconocieron el papel importante que les corresponde al acordar un programa de trabajo para evaluar modalidades orientadas a combatir la corrupci�n en sus respectivas jurisdicciones. Este programa de trabajo aumentar� el compromiso del COSRA a dos principios fundamentales: 1) la promoci�n de una mayor cooperaci�n entre los reguladores para asegurar la integridad de los mercados internos; y 2) el est�mulo para que se creen sistemas eficaces para la divulgaci�n de informaci�n de las empresas.

En relaci�n con este programa de trabajo, los miembros del COSRA podr�n considerar la funci�n que podr�an realizar auditores independientes para detectar situaciones de fraude y soborno.

Proponemos que los pa�ses miembros del COSRA participen en una mesa redonda para deliberar sobre el programa de trabajo relacionado con pagos il�citos. Las deliberaciones se centralizar�n en el examen de los sistemas con que cuenta cada pa�s para hacer frente al soborno y en el an�lisis para determinar si en el marco del sistema los reguladores de valores pueden ofrecer asistencia a las autoridades extranjeras para combatir el soborno.

Al prepararse para la mesa redonda, las preguntas siguientes pueden ser de utilidad para los miembros del COSRA:

�C�mo se define el soborno en su pa�s? Por ejemplo, �se incluyen tanto los beneficios en efectivo como los no monetarios?

�C�mo se encara el soborno en su pa�s? Por ejemplo, con el c�digo penal? En caso afirmativo, �se aplica tanto a los que pagan como a los que reciben el soborno? �Son las corporaciones responsables de pagos il�citos hechos en su nombre?

Cuando las corporaciones pagan sobornos, �qu� mecanismos existen para que la administraci�n, los auditores o los reguladores los descubran y hagan p�blicos?

En la actualidad, �cu�l es su papel como regulador de valores en la lucha contra los pagos il�citos?

En su opini�n, �qu� papel podr�a desempe�ar, en su calidad de regulador de valores, en la lucha de su pa�s contra el soborno?

Los funcionarios gubernamentales, el p�blico y usted, como regulador de valores, �consideran que el mecanismo que se aplica actualmente en su pa�s es eficaz para poner coto al soborno?

Si el sistema no es efectivo, �qu� cambios se podr�an o deber�an introducir?

�Cu�l es el papel de los auditores independientes al examinar los libros y registros de una empresa para buscar indicios de fraude o soborno?

Se anexa un documento sobre el sistema estadounidense para subrayar algunos aspectos que puedan ser del inter�s de otros miembros del COSRA.

Temario de la mesa redonda sobre pagos il�citos

1. Bienvenida de la SEC/CVM

2. Orador - Transparencia Internacional en el soborno en transacciones comerciales internacionales

3. Deliberaci�n. Los delegados deber�n estar preparados para intercambiar ideas sobre los siguientes puntos:

�Se aplican en su pa�s las leyes contra el soborno de manera eficaz? Si la respuesta es no, �por qu�?

�Cu�les son los caminos m�s viables que pueden utilizar los reguladores de valores para combatir los pagos il�citos? Considere:

La promoci�n de leyes y reglamentaciones sobre controles de contabilidad internos para aumentar la transparencia y la responsabilidad de las empresas p�blicas en sus transacciones y la capacidad para detectar y desalentar el soborno;

Aumentar el cumplimiento incluida la cooperaci�n con autoridades penales.