El Financiamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Abril 28, 2000

Informe elaborado por la Oficina del Secretario General de la Organizaci�n de los Estados Americanos para el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre los Derechos Humanos, creado por los Ministros de Relaciones Exteriores reunidos el 22 de noviembre de 1999 en San Jos�, Costa Rica.

I. Las finanzas de la OEA: una mala situaci�n que se empeora 3

An�lisis del presupuesto de este a�o: El Fondo Regular 4

Fondos Espec�ficos 5

II. Las finanzas de los �rganos de derechos humanos 6

Corte Interamericana de Derechos Humanos:

Finanzas y Proyecciones 7

1. Consideraciones generales

2. 2000 Actual y 2001 Propuesto 8

3. Cuadro del A�o Fiscal 2000 12

4. Proyecto de Presupuesto del A�o Fiscal 2001 14

5. Proyecci�n de las necesidades financieras de la Corte 14

La Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos:

Finanzas y proyecciones 15

Consideraciones generales 15

Presupuesto A�o fiscal 2000 20

Proyecto de presupuesto A�o Fiscal 2001 22

III. An�lisis y repercusiones 23

Ap�ndice I: �reas prioritarias financiadas por el presupuesto

regular de 1999 y Fondos Espec�ficos 27

Ap�ndice II: Otras ideas y su costo 28

I. Una Corte Permanente 28

Notas para la propuesta de crear una fiscal�a con el fin de

aumentar la capacidad investigadora del Sistema

Interamericano de Protecci�n de los Derechos Humanos 29

Introducci�n

La promoci�n y la protecci�n de los derechos humanos siempre han estado entre los mandatos principales de la OEA. Para hacer realidad esa visi�n de acci�n colectiva, los Estados Miembros de la Organizaci�n crearon el sistema interamericano de derechos humanos. Sus dos �rganos, la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), con base en Washington, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte), con sede en San Jos�, se han granjeado un respeto, quiz�s sin paralelo, en la historia de nuestras instituciones hemisf�ricas.

Sin embargo, existe la idea clara de que el financiamiento del sistema de derechos humanos es cada vez m�s inadecuado. Lo que se necesita, ante todo, es un mayor volumen de recursos destinado al sistema. Adem�s, una fuente de financiamiento m�s racional y previsible corregir�a algunas de las dificultades actuales del sistema.

Este trabajo procura abordar una cuesti�n espec�fica planteada por el grupo ad hoc sobre derechos humanos, que fue creado por un grupo de los ministros de relaciones exteriores del hemisferio reunidos en San Jos�, Costa Rica. Esa preocupaci�n espec�fica se refiere a las implicaciones que tiene para el presupuesto regular de la OEA, atender las necesidades de los �rganos de derechos humanos.

Como respuesta a esta cuesti�n, proponemos, primero, enmarcar el tema dentro del panorama m�s amplio de la actual situaci�n financiera de la OEA, concentr�ndonos luego en las finanzas de los propios �rganos de derechos humanos. Posteriormente, esbozaremos dos posibles escenarios financieros utilizando datos proporcionados por la CIDH y la Corte. En aras de la sencillez, los escenarios parten esencialmente del supuesto de que la operaci�n b�sica de los propios mecanismos no cambiar� fundamentalmente en el transcurso de ese tiempo. Pero, tambi�n es �til ilustrar el costo separado de nuevas ideas, lo que es presentado en una secci�n aparte. En la secci�n final, procuramos aunar y contextualizar la discusi�n financiera, y analizar las implicaciones que �sta tiene para la OEA, para su presupuesto regular y para los Estados Miembros.

I. Las finanzas de la OEA: una mala situaci�n que se empeora

El panorama financiero de la OEA ha sido dif�cil durante a�os y es probable que se empeore. Se espera que los ingresos de la Organizaci�n se sigan deteriorando tanto en t�rminos nominales como reales. Dicha tendencia tiene varias explicaciones.

En primer lugar, los ingresos recibidos a trav�s de las cuotas, la fuente m�s importante de financiamiento de la Organizaci�n (95% en 1999), han venido disminuyendo sostenidamente desde 1996, tanto en t�rminos reales como nominales.

En t�rminos nominales, el ingreso por concepto de cuotas represent� s�lo US$67,5 millones en 1999, en comparaci�n con los US$67,6 millones recaudados por este concepto en 1998. Adem�s, corresponde se�alar que, de todo los recursos recibidos durante el a�o pasado, US$36 millones (53,3%) corresponden a pagos de cuotas del a�o 1999. La diferencia, US$31,6 millones (46,7%), provienen del pago de cuotas atrasadas de a�os anteriores.

El ingreso de la Organizaci�n por concepto de cuotas en t�rminos reales ha venido disminuyendo desde 1995. Ello se debe a que el plan de cuotas no ha sido enmendado desde 1994, cuando fue fijado en US$73,7 millones (con vigencia desde 1995), lo que significa que los aumentos de la inflaci�n han venido desde entonces reduciendo la capacidad financiera de la Organizaci�n.

Dado que la Organizaci�n ha venido funcionando cada a�o con menos recursos en t�rminos reales, puede decirse que la Secretar�a ha generado un ahorro para los pa�ses miembros del orden de los US$25 millones en t�rminos reales entre 1995 y 2000. Este ahorro se ha producido en efecto de dos maneras: por un lado, incrementando la productividad y la eficiencia de la Secretar�a y, por el otro, reduciendo los montos destinados a ciertos mandatos para los que no se pudo obtener fuentes de financiamiento. Algunas de las recortes que hemos logrado son el resultado de una reducci�n de actividades en �reas que fueron indicadas como prioridades por los pa�ses miembros pero que, debido a las restricciones financieras, no pudieron ser ejecutadas.

El Secretario General ha reiterado su convicci�n de que la realizaci�n de recortes de esta manera no constituye una funci�n adecuada de la Secretar�a, dado que su obligaci�n es la ejecuci�n y el cumplimiento de los mandatos de los Estados Miembros en la forma m�s efectiva posible. Cuando el ahorro significa no ejecutar lo que se ha definido como actividades prioritarias, en realidad, no es un ahorro, sino una p�rdida en t�rminos de los servicios que la Organizaci�n debiera estar prestando. Sin embargo, debido a los problemas presupuestarios (el congelamiento de las cuotas) y a problemas de liquidez (el no pago de las cuotas) la Secretar�a se ha visto obligada a adaptar sus servicios a sus limitaciones financieras.

El presupuesto de una organizaci�n como la nuestra refleja sus prioridades pol�ticas; en nuestro caso, estas se expresan a trav�s de los mandatos aprobados por la Asamblea General. Por ejemplo, este a�o el presupuesto present� un monto de US$80 millones del Fondo Regular, cifra que resulta de valorar y cuantificar las prioridades asignadas en el presupuesto para el a�o 2000, con previsiones adicionales para nuevos mandatos y obligaciones.

Por instrucci�n de la Asamblea General, el proyecto de presupuesto no supero los US$80 millones, suponiendo que la suma recibida por el pago de cuotas alcanza dicho nivel. Ello representa la suma recibida a trav�s de las cuotas de los Estados Miembros, el ingreso estimado por intereses, las contribuciones de apoyo t�cnico y administrativo del Fondo Espec�fico, y otros ingresos.

En orden a reflejar el mandato de la Asamblea General con respecto a las fuentes de financiamiento, este a�o la Secretar�a ha optado por dividir la presentaci�n del presupuesto en dos amplias categor�as:

La primera corresponde a las actividades que actualmente desarrolla la Secretar�a. Este presupuesto es de US$76 millones que, como se indica m�s adelante, ser�a financiado con ingresos que la Secretar�a espera recibir durante el 2001. Esto supone que los pa�ses miembros pagar�n todas las cuotas asignadas para el a�o 2001, por un monto total de US$73,7 millones.

La segunda categor�a, que representa US$4 millones, corresponde a los mandatos y actividades para los cuales a�n no se ha obtenido fuente de financiamiento. Estos US$4 millones para actividades s�lo se ser�n ejecutados si la Organizaci�n obtiene ingresos adicionales mediante un aumento en los niveles actuales de las cuotas, un mayor ingreso por concepto de intereses o un incremento en las contribuciones de apoyo t�cnico y administrativo de los fondos espec�ficos.

El presupuesto para el a�o 2001 representa un esfuerzo por maximizar los recursos disponibles, teniendo en cuenta la situaci�n econ�mica que enfrentan nuestros pa�ses miembros, as� como las prioridades pol�ticas que ellos mismos han establecido. Sin embargo, es preciso se�alar que durante el proceso de preparaci�n del presupuesto, se identificaron mandatos y necesidades adicionales, que no pudieron ser incluidos dentro de los US$80 millones. Estas necesidades representan US$3,7 millones adicionales. La diferencia entre el proyecto de presupuesto de la Corte para el 2001 de aproximadamente US$1,5 millones y el presupuesto asignado de US$1,1 millones queda comprendida en esta categor�a.

Los recursos del Fondo Regular se distribuyen de acuerdo con las �reas prioritarias. Esta informaci�n se indica a continuaci�n y, adem�s, en el ap�ndice 1 en forma de gr�fico:

Las �reas de la administraci�n general recibir�n US$17,4 millones (21,8%) y el apoyo a los �rganos pol�ticos ser� de US$15,6 millones (19,5%).

La Secretar�a Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la Agencia Interamericana para la Cooperaci�n y el Desarrollo (AICD), recibir� US$11,8 millones (14,7%). De este monto, US$8,7 millones (10,8%) se destinar�n a becas. Los restantes US$3,1 millones (3,9%) se destinar�n a los gastos de cooperaci�n y administraci�n de la AICD.

Conferencias y reuniones de los �rganos pol�ticos: US$7,9 millones (9,8%).

Oficinas de la Secretar�a General en los Estados Miembros US$6,5 millones (8,1%)

Democracia: US$3,4 millones (4,3%)

Se han incluido US$300.000 (0,4%) para descargar los mandatos de la Asamblea General en Canad�.

La distribuci�n entre otras �reas prioritarias es la siguiente: Comercio, US$2,3 millones (2,9%); Asuntos Jur�dicos, US$3,4 millones (4,2%); Oficina Ejecutiva de la CICAD, US$2,4 millones (3,0%); Desarrollo Sostenible, US$1,7 millones (2,2%); Turismo y Organizaci�n Caribe�a de Turismo (CTO), US$0,7 millones (0,9%).

B. Fondos Espec�ficos (anteriormente denominados fondos voluntarios)

En 1999, se recibieron cerca de US$37 millones en contribuciones de los pa�ses a los fondos espec�ficos. Estos recursos han permitido que la Secretar�a financie programas en �reas prioritarias mediante el uso de fondos externos.

En particular, en el caso de cuatro �reas, los recursos de los fondos espec�ficos fueron esenciales para la ejecuci�n de las actividades de la Organizaci�n en 1999:

La Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente ejecut� programas por unos US$6,9 millones, de los cuales s�lo el 17,5% fue financiado por recursos del Fondo Regular.

La CICAD ejecut� programas por US$3,2 millones, de los cuales s�lo el 34,5% fue financiado con recursos del Fondo Regular.

La UPD ejecut� programas por US$15,9 millones, de los cuales s�lo el 16,3% fue financiado con recursos del Fondo Regular.

La Secretar�a seguir� procurando atraer recursos externos para el financiamiento de los mandatos y de las actividades de la Organizaci�n durante el a�o 2001.

En comparaci�n con otras �reas de la OEA en el presupuesto, el sistema de derechos humanos ha sido bien contemplado. Ello es, por supuesto, reflejo de la prioridad que los Estados Miembros otorgan a esta parte de la labor de la Organizaci�n. Sin embargo, en aspectos significativos, los �rganos de derechos humanos son tambi�n v�ctimas de este panorama financiero dif�cil.

Los Fondos Espec�ficos y los derechos humanos

Si bien nuestro an�lisis se concentra fundamentalmente en el financiamiento del sistema por el Fondo Regular, es importante comprender el impacto de los Fondos Espec�ficos en esta discusi�n.

Las dificultades financieras generales han llevado a que ambos �rganos del sistema dependen sustancialmente de los fondos espec�ficos. Los fondos espec�ficos est�n abiertos a las contribuciones de virtualmente cualquier fuente o pa�s, incluso de Estados Miembros que realizan una contribuci�n adem�s de su cuota al fondo regular. Es importante subrayar que estos fondos espec�ficos han sido y siguen siendo utilizados para operaciones en mandatos b�sicos. Por ejemplo, la CIDH ha utilizado los fondos espec�ficos para las visitas in loco, para los costos vinculados a la defensa de casos ante la Corte, las relatoras, el desarrollo de la administraci�n de la informaci�n, la publicaci�n de documentos (incluido el informe anual) y el mejoramiento de los servicios de biblioteca. Haciendo un uso m�s tradicional de los fondos espec�ficos, la CIDH tambi�n los ha utilizado para complementar la labor sobre derechos de los ind�genas, para publicar un manual de derechos humanos y para donar material de derechos humanos a las universidades de Am�rica Latina.

La Corte, por su parte, ha utilizado los fondos espec�ficos para financiar el departamento de publicaciones (equipo y recursos humanos) y para documentos, art�culos y libros, as� como para la p�gina de la Corte en la red. Adem�s, la Corte utiliza los fondos espec�ficos para financiar los costos de la contrataci�n local de personal administrativo y asistentes letrados. Este a�o, la Uni�n Europea concluy� una donaci�n por una sola vez a la Corte, destinada a la actualizaci�n de sus publicaciones, incluyendo su informe anual.

Fondos espec�ficos particulares est�n atados a los intereses individuales expresados por los Estados Miembros. Tambi�n est�n estrechamente relacionados con la capacidad y la voluntad de los Estados Miembros -tal vez como respuesta a sus propias dificultades fiscales- para donar recursos. No se trata de fondos con los que se pueda contar todos los a�os para financiar las operaciones. Dicho en otras palabras, dadas las dificultades generales de la �poca, el recurso a los fondos espec�ficos a lo largo de los a�os ha introducido distorsiones en el esquema de financiamiento en que la CIDH y la Corte deben operar. Esta cuesti�n que afecta a los �rganos de derechos humanos, no es el �nico dentro del Sistema de la OEA, pero puede afirmarse, sin duda, que, en raz�n de la naturaleza del sistema de derechos humanos y de su relaci�n singular con los Estados Miembros, el problema en esta esfera es particularmente perjudicial. Por ejemplo, lejos de planear la labor de derechos humanos de acuerdo con las necesidades m�s acuciantes, con frecuencia el presupuesto disponible o previsible determina el plan de trabajo de derechos humanos para el a�o, incluyendo el n�mero de visitas in loco, el n�mero de sesiones, el n�mero de publicaciones, etc.

Un aspecto cr�tico de la problem�tica del tema financiero de los �rganos de derechos humanos, entonces, es la racionalizaci�n de la cuesti�n de las fuentes de financiamiento.

El retorno a la democracia en la mayor�a de los pa�ses de la regi�n no ha supuesto una disminuci�n de presentaci�n de causas y procesos en derechos humanos. Todo lo contrario, al levantarse los reg�menes represivos, una mayor transparencia social evidencia una gran cantidad de espacios de violaci�n de los derechos fundamentales, y la incapacidad relativa de varios de los sistemas judiciales nacionales para encontrar una soluci�n adecuada ante el elevado n�mero de violaciones.

Sin perjuicio de los �xitos alcanzados por el Sistema Interamericano de Protecci�n de los Derechos Humanos durante los �ltimos veinte a�os, las proyecciones presupuestarias que se han preparado para el funcionamiento de la Corte y el desarrollo de las actividades que ellos encierran, tienen como intenci�n permitir en una forma sistem�tica la revisi�n de mecanismos, normativa y eficacia que son urgentes, dado el creciente n�mero de demandas incoadas por concepto de violaciones de derechos humanos, as� como la evidente necesidad por perfeccionar el acceso directo de las v�ctimas. Desde la perspectiva de los propios Estados partes, de m�ltiples expertos y as� como de una gran cantidad de ciudadanos de los pa�ses del Continente, es urgente someter al sistema a un proceso de mejoramiento cuidadoso para que sea m�s accesible, efectivo, eficiente, din�mico y capaz de cubrir las crecientes demandas que la sociedad democr�tica y la protecci�n de los derechos humanos demandan.

Existe coincidencia casi un�nime de que, a pesar de sus enormes avances y presencia hemisf�rica, se trata de un sistema de protecci�n en cierto respecto entrabado dentro de un eschema de financiamiento sin el dinamismo necesaria para cumplir con las exigencias de justicia pronta y cumplida, principio b�sico de derechos humanos, consagrado por la propia Convenci�n Americana.

2. Situaci�n financiera actual de la Corte: 2000 Actual y 2001 Propuesto

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, al no ser un �rgano permanente, desarrolla su trabajo en sesiones ordinarias y extraordinarias que se celebran en su sede en San Jos� de Costa Rica, para lo cual los jueces deben viajar desde sus respectivos pa�ses en esas fechas. Durante los �ltimos cinco a�os, la Corte enfrent� un aumento sustancial en el n�mero de casos, opiniones consultivas y medidas provisionales que son sometidos a su consideraci�n.

Sin embargo, el presupuesto de la Corte se ha mantenido est�tico durante los �ltimos tres a�os en un monto de US$1,114,900.00, el cual no ha permitido cubrir adecuadamente a�o con a�o el constante incremento de los costos de operaci�n por el volumen de casos que maneja, as� como el costo adicional que representa la inflaci�n acumulada durante los �ltimos tres a�os.

Este presupuesto solamente permite el funcionamiento de la Corte con el m�nimo de los recursos, con el consecuente deterioro de los servicios que se deben prestar para el adecuado trabajo del Tribunal. Normalmente se hacen recortes o eliminan actividades importantes para no cerrar o terminar el a�o fiscal con d�ficit presupuestario.

Por esta raz�n, la Corte ha preparado un proyecto de presupuesto para el a�o 2001 a ser sometido a la Asamblea General de la OEA por US$1,521,682.27 que representa un monto ajustado que permitir�a a la Corte desarrollar sus funciones en forma m�s holgada, aunque en forma no permanente, durante el pr�ximo a�o. Este proyecto de presupuesto pretende mejorar la disponibilidad de recursos humanos para la operaci�n del Tribunal, as� como atender en forma m�s adecuada el desarrollo de las cuatro sesiones proyectadas para este a�o, las visitas a la Sede de la OEA y la operaci�n general de la Secretar�a.

Seguidamente se hace una descripci�n general de las metas que componen la operaci�n anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, reflejada en su presupuesto y en los cuadros siguientes. Adicionalmente, dentro del primer cuadro existen explicaciones sobre otros temas.

Los proyectos de presupuesto preparado por la Corte est�n divididos en diez metas. La meta primera corresponde a los recursos humanos de la Secretar�a de la Corte compuesto por abogados, asistentes y personal administrativo. Las metas tercera a sexta a la celebraci�n de per�odos ordinarios de sesiones; la meta s�ptima a la asistencia del Presidente, el Vicepresidente y el Secretario de la Corte a la Asamblea General de la Organizaci�n; las metas octava y novena a reuniones en la sede de la Organizaci�n con diversas Comisiones especializadas y la meta d�cima al funcionamiento regular de la Secretar�a del Tribunal.

Recientemente la Organizaci�n de Estados Americanos aprob� los fondos necesarios para realizar cuatro sesiones anuales, las cuales tienen una duraci�n promedio de dos semanas. Se espera que estas cuatro sesiones anuales permitan al Tribunal cumplir con eficiencia las funciones que le han sido encomendadas por la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos.

Durante el �ltimo lustro, la Corte enfrent� un aumento sustancial en el n�mero de casos, opiniones consultivas y medidas provisionales que son sometidos a su consideraci�n, por lo que se han ajustado los niveles de presupuesto para que los recursos humanos y materiales correspondan a la necesidad b�sica de cumplir con los programas de sesiones dise�ados a partir de 1998 y que se mantienen a�n para el desarrollo de las actividades del a�o 2000 as� como dentro del Proyecto de Presupuesto del a�o 2001. Esta situaci�n var�a con respecto al proyecto de presupuesto elaborado con el fin de planificar el funcionamiento permanente del Tribunal, en el sentido de que all� las sesiones ser�n realizadas conforme surja la necesidad (ver Ap�ndice 2 sobre Corte Permanente). Por esta raz�n, el proyecto sometido a la consideraci�n de la Honorable Comisi�n de Asuntos Presupuestarios de la OEA propone tambi�n la celebraci�n de cuatro sesiones ordinarias para el a�o de 2000 y 2001, con el prop�sito de mantener un nivel �ptimo de trabajo, acorde con la necesidad de tramitar eficientemente un grupo cada vez mayor de asuntos.

Una funci�n elemental de esas sesiones es resolver los casos presentados a la Corte en cualesquiera de las siguientes cuatro etapas procesales: excepciones preliminares, fondo, reparaciones y supervisi�n de cumplimiento de la sentencia. Cada una de estas etapas involucra una distinta problem�tica y, en consecuencia, genera gastos de diversa naturaleza. Por ejemplo, si bien en la etapa de excepciones preliminares las audiencias p�blicas tienen un car�cter excepcional, en las etapas de fondo y reparaciones dichas audiencias son esenciales para proveer a la Corte los elementos de juicio necesarios para emitir una sentencia.

En las audiencias mencionadas se escuchan los testimonios ofrecidos tanto por el Estado demandado como por la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos. En la pr�ctica, escuchar estos testimonios consume per�odos sustanciales de cada sesi�n. En promedio, la Corte escucha de cuatro a seis testimonios durante un d�a de audiencias p�blicas. Tomando en consideraci�n este dato, tomar�a al Tribunal mucho m�s de 30 d�as de audiencia p�blica escuchar todos los testimonios y experticias que est�n pendientes hasta el momento durante un a�o de trabajo. La gravedad de esta situaci�n se torna obvia cuando se considera que para el resto del a�o 2000 e igual situaci�n sucede para el a�o 2001, el Tribunal sesionar� un total de 44 d�as cada a�o (seg�n se ha presupuestado), de los cuales pocos son los que han podido ser reservados para la celebraci�n de audiencias p�blicas.

Una vez que el procedimiento oral ha concluido, la Corte delibera sobre el fondo del caso. Las deliberaciones generalmente son realizadas durante la sesi�n inmediata siguiente a aquella en la cual se recibieron los testimonios. En la pr�ctica de la Corte, las deliberaciones han estado limitadas a un per�odo de sesiones y la sentencia respectiva ha sido emitida y notificada al t�rmino de dicha sesi�n. Usualmente, la emisi�n de una sentencia toma a la Corte de cuatro a cinco d�as, e implica un arduo trabajo que involucra el an�lisis exhaustivo del acervo probatorio; estudio y elaboraci�n de investigaciones doctrinarias y jurisprudenciales especializadas; deliberaci�n, redacci�n y discusi�n de un proyecto de sentencia y aprobaci�n del mismo.

Sin embargo, el n�mero de casos actualmente ante la Corte ha exigido que se destinen menos d�as a cada deliberaci�n. En efecto, del total de d�as en que la Corte sesionar� durante el a�o 2000 o 2001, m�s de la mitad se espera que sean dedicados a la emisi�n de sentencias, opiniones consultivas; es decir, en promedio, para cada sentencia y opini�n consultiva se utilizar� menos de tres d�as. En consecuencia, las sentencias sobre el fondo en los �ltimos casos que han ingresado a la Corte ser�n emitidas en el a�o de 2000 o 2001, y en aquellos casos que ingresen a la Corte del segundo semestre del a�o 2000 en adelante, la deliberaci�n y emisi�n de sentencia sobre el fondo deber� ser programada posiblemente para el a�o 2001 o 2002.

Actualmente, en los casos ante la Corte, un promedio de 28 meses transcurre entre la presentaci�n de la demanda y la emisi�n de la sentencia sobre el fondo del caso. A menos que se implementen soluciones eficaces y duraderas, este promedio aumentar� gradualmente, pues si bien en los �ltimos cinco a�os el n�mero de casos ante el Tribunal se ha triplicado, el n�mero efectivo de d�as de sesiones �nicamente ha aumentado en un tercio.

Respecto de los procedimientos consultivos, su duraci�n promedio ante la Corte ha sido de diez meses. Ordinariamente, las solicitudes de opiniones consultivas se refieren a asuntos excepcionalmente delicados del sistema interamericano de protecci�n de los derechos humanos. Por esta raz�n, a Corte dedica varios d�as al estudio y elaboraci�n de investigaciones especializadas y a la deliberaci�n, preparaci�n y revisi�n de un proyecto de opini�n consultiva. Sin embargo, las limitaciones presupuestarias a que se enfrenta el Tribunal han exigido que se programen pocos d�as para las deliberaciones de los procesos consultivos.

En lo que ata�e a las medidas provisionales, cuando el Tribunal las adopta no s�lo impone al Estado la obligaci�n de tomar ciertas acciones, sino tambi�n la de informar peri�dicamente acerca de ellas. Asimismo, impone a la Comisi�n Interamericana la obligaci�n de presentar sus observaciones sobre estos informes. Consecuentemente, esta pr�ctica exige al Tribunal reservar uno o dos d�as de cada sesi�n al estudio de estos informes peri�dicos.

Es pertinente anotar que en un esfuerzo por dar un m�ximo nivel de rendimiento a los recursos materiales que le brinda la Organizaci�n, durante sus sesiones ordinarias la Corte sesiona tanto en d�as h�biles como inh�biles y lo hace tambi�n en fines de semana.

Costos Operativos del Tribunal (Meta 10)

Al no ser la Corte un tribunal permanente, su Secretar�a tramita las actuaciones procesales y brinda soporte y seguimiento permanentes para que existan las condiciones necesarias para que el Tribunal resuelva los diferentes asuntos que se le someten durante sus cortos per�odos de sesiones. Algunas de las actividades que realiza la Secretar�a para cumplir con esos fines son las siguientes:

-manejar los asuntos administrativos y financieros del Tribunal,

-contratar los servicios profesionales necesarios para el cumplimiento de sus funciones,

-brindar asistencia permanente a los jueces en sus funciones,

-brindar asistencia permanente a la Corte,

-dar tr�mite a las actuaciones procesales que se remiten al Tribunal,

-custodiar y mantener al d�a los expedientes correspondientes a cada caso,

-preparar los materiales necesarios para las audiencias,

-analizar e indexar los documentos y materiales probatorios que se remiten a la Corte,

-realizar estudios de doctrina y jurisprudencia,

-realizar investigaciones respecto de los casos en tr�mite ante la Corte,

-elaborar relaciones de hechos para los proyectos de sentencia,

-supervisar la traducci�n de los documentos emitidos por la Corte,

-seleccionar, publicar y distribuir los documentos emitidos por la Corte,

-atender solicitudes de informaci�n de otros �rganos de la Organizaci�n,

-atender las consultas del p�blico y la prensa respecto del sistema interamericano,

-atender solicitudes de publicaciones y

-en la medida de sus posibilidades, contribuir a la difusi�n del sistema en foros nacionales e internacionales.

Sin embargo, graves dificultades materiales y presupuestarias obstaculizan este trabajo de la Secretar�a. Se requiere de comunicaci�n expedita y cada vez m�s regular con el Presidente de la Corte y el resto de los jueces para la obtenci�n de sus observaciones y criterios en asuntos que guardan relaci�n con el desarrollo de los procesos, lo cual conlleva un incremento en los costos operativos. En el proyecto de presupuesto sometido a consideraci�n de la Comisi�n de Asuntos Presupuestarios para el a�o 2001, estos costos, al igual que los costos de las metas anteriores, han tenido que ser incrementadas debido al crecimiento y desarrollo del sistema de protecci�n de los derechos humanos en el continente.

Aprobado por la Asamblea General de la OEA por un monto de US$1,114,600.00. Este monto ha sido el mismo aprobado para los a�os 1997, 1998 y 1999. El a�o 2000 ser� el cuarto a�o consecutivo que la Corte Interamericana tiene que operar con el mismo presupuesto, dejando de lado el aumento en los costos de operaci�n que se presentan a�o con a�o.

Ese presupuesto solamente permite el funcionamiento de la Corte con el m�nimo de los recursos. Con un recargo de trabajo creciente, los n�meros son alarmantes. Los gastos de operaci�n de la Secretar�a se mantienen al m�nimo, con el consecuente deterioro de los servicios que se deben prestar para el adecuado trabajo de la Corte. Normalmente se deben hacer recortes o eliminar actividades importantes para no cerrar el a�o con d�ficit presupuestario.

Con fecha 23 de marzo de 2000, el Sr. James R. Harding, Subsecretario de Administraci�n, envi� un memor�ndum en el cual informaba que debido a la dif�cil situaci�n financiera por la que atraviesa la OEA, todas las �reas deben tomar las medidas necesarias para reducir en un 10% el nivel de ejecuci�n del presupuesto asignado para el a�o 2000. Para la Corte, esto representa un monto del orden de US$150,000.00 para lo que resta de este a�o. Esto obligara a repensar y redefinir la estrategia de trabajo de la Corte para lo que resta del a�o, pero principalmente afectar� negativamente la realizaci�n de por lo menos dos sesiones que estaban programadas.

La Corte ha sometido para aprobaci�n de la Asamblea General de la OEA el proyecto de presupuesto de operaci�n del Tribunal para el a�o fiscal 2001 con un aumento del 37% sobre el presupuesto del a�o fiscal 2000. Es decir, este proyecto representa un monto de US$1,521,682.87. Se pretende con esta cifra mejorar la disponibilidad de recursos humanos para la adecuada operaci�n del Tribunal, as� como atender en forma m�s adecuada el desarrollo de las cuatro sesiones proyectadas para este a�o, las visitas a la Sede de la OEA y la operaci�n general de la Secretar�a.

Al momento de escribir este informe, el plan de los Estados Miembros es reducir en $437,000, el presupuesto de la Corte propuesto para el a�o 2001. Como fue mencionado en la secci�n anterior, los Estados Miembros han asignado esta reducci�n a la categor�a de las actividades para las cuales a�n no se ha obtenido fuentes de financiamiento.

A continuaci�n se expone una proyecci�n financiera para la Corte. Los n�meros fueron proporcionados por la misma Corte, y representan una proyecci�n respecto a d�nde estar� el sistema y a cu�les ser�n sus necesidades financieras en el futuro. Es preciso se�alar que las cifras no incorporan nuevas ideas o metodolog�as de trabajo. Para fines ilustrativos, algunas de esas ideas y los costos que comportan son considerados en el Ap�ndice 2 de este informe.

El Tribunal se dio a la tarea de preparar un escenario presupuestario a mediano plazo para financiar su operaci�n, tomando en cuenta las restricciones financieras y presupuestarias que enfrenta actualmente la Organizaci�n de los Estados Americanos.

Al analizar la evoluci�n del sistema interamericano de derechos humanos y en particular el de la Comisi�n, relacion�ndola con los recursos humanos y econ�micos que ha tenido a su disposici�n a trav�s de los a�os para el desempe�o de sus tareas, veremos cual ha sido el apoyo presupuestario que los Estados han brindado a la Comisi�n, la medida en que �sta se ha modificado en el tiempo, y la esencial correlaci�n entre la producci�n del sistema �investigaciones, audiencias, visitas in loco, soluciones amistosas, casos ante la Corte, informes, etc.- y los insumos indispensables para su realizaci�n- financiamiento y recursos humanos disponibles.

Durante sus primeros a�os de funcionamiento, la Comisi�n no contaba con una Secretar�a propia. La tarea de los Comisionados descansaba en el apoyo log�stico y administrativo que le brindaban uno o dos abogados del entonces denominado Departamento de Asuntos Legales de la Secretar�a General de la OEA. Esta ausencia de estructura es coherente con la visi�n limitada con que fue creada la CIDH en 1959. En el a�o 1967 la Comisi�n "se independiza" del Departamento de Asuntos Legales y cuenta con una Secretar�a Ejecutiva, compuesta por cuatro profesionales, y un presupuesto de $85.000.

A lo largo de los a�os setenta, caracterizados por masivas violaciones a los derechos humanos y la multiplicaci�n de dictaduras en Am�rica Latina, la CIDH fue cimentando un merecido prestigio por su defensa de los derechos humanos.

Los a�os ochenta, que son los a�os de las transiciones a la democracia en el hemisferio, son tambi�n a�os de transici�n para la Comisi�n. En la medida que van desapareciendo las violaciones masivas y las dictaduras, la Comisi�n comienza a recibir nuevas y variadas demandas.

As� como se fortalecen las relaciones de los Estados, tambi�n se multiplican las relaciones entre la Comisi�n y una amplia red de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.

La Comisi�n y su Secretar�a se esfuerzan en adecuar su personal y recursos a la exigente nueva realidad; as�, en 1990 la Comisi�n contaba con un personal de ocho abogados, cinco funcionarios administrativos y un bibliotecario con contrato por resultado. Actualmente la Comisi�n cuenta con 16 abogados y 9 funcionarios administrativos. A esta cantidad habr�a que agregar 2 abogados y una bibliotecaria con contratos por resultados y 6 secretarias contratadas por medio de agencias de empleos temporales.

A lo largo de los a�os 90, la actividad de la Comisi�n ha crecido de una manera sostenida, se han multiplicado los requerimientos de todo tipo y la Comisi�n ha realizado un conjunto de esfuerzos y de iniciativas para responder a esa nueva realidad.

A t�tulo de ejemplo, veamos algunos indicadores de la actividad de la CIDH: En la d�cada de los 80, se hab�an elevado s�lo 4 casos contenciosos a la Corte Interamericana, mientras que en los 90 se elevaron 31. En La d�cada de los 80 s�lo una medida provisional se present� a la Corte, en cambio en la segunda d�cada de la Corte, se presentaron 20 medidas provisionales. As� tambi�n, a lo largo de su historia, la CIDH ha llevado a cabo 77 visitas in loco.

Mayor actividad a�n se puede verificar en el sistema de casos individuales. La Comisi�n recibe m�s peticiones, tramita m�s casos y produce m�s informes. Actualmente la Comisi�n tiene alrededor de 1,000 casos en tr�mite. A su vez, los informes de casos se han robustecido ganando su extensi�n, detalle y profundidad del an�lisis jur�dico.

Esta mayor actividad en el sistema de casos, tiene su expresi�n m�s obvia en la envergadura que ha alcanzado el informe anual que la CIDH eleva a la Asamblea General de la OEA. El informe que est� dedicado en m�s de un 80% a los informes de casos, en 1989-1990 ten�a un volumen de 195 p�ginas, en cambio el informe anual 1998, consta de tres vol�menes con un total de 1,600 p�ginas. A este c�mulo inmenso de trabajo habr�a que a�adir los informes sobre pa�ses y los informes sobre estudios especiales.

El aumento de la actividad y de la producci�n de la Comisi�n ha sido particularmente notable en los �ltimos cuatro a�os. Esto se verifica en todas las �reas, ya que son m�s numerosos los informes sobre casos y pa�ses publicados; se ha duplicado el n�mero de visitas �in loco�; as� como los casos presentados y litigados ante la Corte Interamericana; se han aumentado las medidas cautelares otorgadas por la Comisi�n, las medidas provisionales solicitadas y tramitadas ante la Corte; as� como los procedimientos de soluci�n amistosa y las actividades de promoci�n.

Ciertas actividades de la Comisi�n tales como las visitas �in loco�, tramitaci�n de casos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, publicaci�n de algunos informes, impresi�n del informe anual, mantenimiento de la biblioteca, y algunos proyectos especiales como el "Fortalecimiento del Sistema Interamericano para la Defensa de los Derechos Humanos de Comunidades, Minor�as �tnicas y Otros Grupos Vulnerables, Afectados por los Conflictos en Centroam�rica" y la "Relator�a Especial sobre Trabajadores Migratorios", entre otros, no hubieran podido llevarse a cabo sin el apoyo de contribuciones espec�ficas a la Comisi�n.

En t�rminos financieros, en 1990 el presupuesto de la CIDH era de $1,305.500. En los a�os siguientes se reciben leves aumentos, pero en 1996 se registra un aumento sustantivo, que permite duplicar la asignaci�n presupuestaria de 1990. Este importante crecimiento fue la base para que la Comisi�n pudiera responder, al menos en cierta medida, a los desaf�os que le planteaba la d�cada del 90. Para el a�o 2000, la asignaci�n presupuestaria es de $3,133.700.

Como hemos visto, a partir del aumento considerable del a�o 1996, la Comisi�n ha tenido un incremento muy peque�o de su presupuesto. De los 3 millones de d�lares asignados actualmente, $2,091,300 millones se dedican al pago del personal de planta.

El monto para gastos operativos apenas alcanza a financiar las reuniones de la Comisi�n. La CIDH realiza dos sesiones ordinarias de 3 semanas de duraci�n, adem�s de 1 o 2 sesiones extraordinarias. Cada una de las sesiones de 2 semanas, tiene un costo de casi US$150,000.00. En estas reuniones el gasto mayor se refiere a los costos de interpretaci�n y traducci�n en dos idiomas; en las �ltimas sesiones de la Comisi�n estos gastos alcanzaron la suma de $75,000.00.

Debido a lo limitado de su presupuesto, la Comisi�n tiene que hacer ajustes a medida que se presentan las necesidades durante el a�o, sin embargo para solventar algunas necesidades, la CIDH ha solicitado y obtenido fondos espec�ficos tanto de pa�ses miembros de la Organizaci�n, como de pa�ses amigos de Europa. En los �ltimos a�os la Comisi�n ha recaudado un total de $2,767,000; desafortunadamente, dada la naturaleza de estas contribuciones, la CIDH no puede planificar sus actividades con base en estos fondos, ya que es impredecible saber a principios de a�o con qu� contribuciones se puede contar, la suma de dichas contribuciones, y las fechas en que las mismas ser�n recibidas.

Para poder hacer frente a todas sus necesidades, la Comisi�n seguir� buscando recursos adicionales en organismos de cooperaci�n y en pa�ses amigos que deseen contribuir a proyectos especiales y a fondos espec�ficos. Sin embargo, la responsabilidad primordial es la de los Estados miembros, que han creado el sistema y que deben dotarlo con los recursos que necesita para poder desempe�ar su tarea de defensa y promoci�n de los derechos humanos en todo el hemisferio.

Los proyectos de presupuesto preparados por la Comisi�n se han elaborado agrupando las actividades de mayor relevancia llevadas a cabo por la CIDH. Seguidamente se hace una descripci�n general de las metas que componen las actividades de la Comisi�n, reflejada en su presupuesto y en los cuadros abajo presentados.

Meta N� 1

Meta N� 2

La Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos, al no ser un �rgano permanente, desarrolla su trabajo en sesiones ordinarias y extraordinarias que se celebran en su sede en Washington, D.C., para los cuales los miembros deben viajar desde sus pa�ses de residencia. Las sesiones de la Comisi�n normalmente se celebran en la sede, sin embargo, la Comisi�n por el voto de la mayor�a absoluta de sus miembros puede reunirse en otro lugar, con la anuencia o por invitaci�n de cualquier Estado miembro de la Organizaci�n.

Durante sus per�odos ordinarios y extraordinarios de sesiones la Comisi�n se dedica al estudio y aprobaci�n de informes de admisibilidad, soluci�n amistosa y fondo sobre casos individuales presentados conforme a las normas de su Reglamento, y a la consideraci�n de su env�o a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Comisi�n tambi�n analiza y aprueba informes sobre la situaci�n general de los derechos humanos en los Estados miembros de la OEA. Tambi�n dedica varios d�as de sus sesiones a la celebraci�n de audiencias sobre casos individuales en tr�mite, el seguimiento de casos ya resueltos, as� como la situaci�n general de los derechos humanos en los Estados miembros.

Asimismo, los miembros de la Comisi�n deliberan sobre otras cuestiones relacionadas con el mandato de promover y proteger los derechos humanos en el hemisferio, tales como la conducci�n de visitas �in loco�, las actividades derivadas de las relator�as tem�ticas, la aprobaci�n de su informe anual y su presentaci�n a la Asamblea General de la OEA.

Meta N� 3

La CIDH realiza observaciones �in loco� con base en criterios de necesidad y conveniencia. En casos graves y urgentes, la CIDH puede realizar una investigaci�n �in loco�, previo consentimiento del Estado respecto del cual se alega responsabilidad por alguna violaci�n de los derechos humanos.

Meta N� 4

Esta meta se refiere a la edici�n y publicaci�n de documentos sobre las actividades que lleva a cabo la CIDH en el ejercicio de sus atribuciones en la defensa y promoci�n de los derechos humanos. Para dar un ejemplo del volumen cuantioso de esta actividad de la Comisi�n, trataremos de mencionar algunas de sus publicaciones tales como:

a) Anuario Interamericano de Derechos Humanos, publicaci�n anual que se env�a a las escuelas de derechos en Universidades Latinoamericanas y del Caribe;

b) Informe Anual de la CIDH el cual se presenta a la Asamblea General de la OEA. El Informe anual 1998-1999 consta de 1,600 p�ginas;

c) Situaci�n Derechos Humanos en diferentes pa�ses. En la �ltima d�cada se han publicado los siguientes informes:

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en Hait�,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en Per�,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en Guatemala,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en Colombia,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en El Salvador,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en Ecuador,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en Brasil,

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en M�xico

- Informe sobre la situaci�n de los derechos humanos en la Rep.Dominicana.

- Informe sobre la Situaci�n de los Derechos Humanos de los Solicitantes de Asilo en el Marco del Sistema Canadiense de Determinaci�n de la Condici�n de Refugiado.

- Informe sobre los hechos ocurridos en las localidades de Amayapampa, Llallagua y Capasirca, Norte del Departamento de Potos�, Bolivia.

Actualmente se encuentran en preparaci�n informes sobre la situaci�n de los derechos humanos en Per�, Paraguay, y Guatemala.

d) La CIDH tambi�n tiene otras publicaciones entre las que podr�amos mencionar:

- Documentos B�sicos en materia de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano,

- Como presentar denuncias en el Sistema Interamericano

- Afiche del estado de las firmas y ratificaciones de los diversos instrumentos de los derechos humanos,

- Informe sobre la Condici�n de la Mujer en las Am�ricas, etc.

- Informe sobre la Situaci�n de los Derechos Humanos de las Personas Ind�genas en las Am�ricas

Meta N� 5

En esta meta se incluye el mantenimiento del Centro de Documentaci�n de la Comisi�n con el m�nimo de los recursos. Los gastos de operaci�n de la Secretar�a se mantienen al m�nimo. Normalmente se tienen que eliminar actividades importantes por falta de recursos.

2. Presupuesto A�o fiscal 2000

El presupuesto detallado a continuaci�n solamente permite el funcionamiento de la Comisi�n con el m�nimo de los recursos. Los gastos de operaci�n de la Secretar�a se mantienen al m�nimo. Normalmente se tienen que eliminar actividades importantes por falta de recursos. (sigue cuadro)

3. Proyecto de presupuesto A�o Fiscal 2001

La Comisi�n ha sometido para aprobaci�n de la Asamblea General de la OEA el proyecto de presupuesto para el a�o fiscal 2001 por la cantidad de US$3,114.7, que es la cifra indicativa asignada a la CIDH. Sin embargo, como ya se explic� anteriormente, esta cifra no refleja la realidad de las necesidades actuales de la Comisi�n.

4. Proyecciones de la Comisi�n a mediano plazo

Las cifras proyectadas en el cuadro siguiente reflejan modestamente un crecimiento inevitable, debido al aumento de trabajo que ha venido experimentando la CIDH, tales como denuncias sobre casos de violaciones de derechos humanos, casos ante la Corte, visitas �in loco�, actividades de promoci�n, etc. Este peque�o incremento en el presupuesto se basa fundamentalmente en el supuesto que todas las actividades de la CIDH sean cubiertas con el fondo regular de la OEA y no que las mismas tengan que ser cubiertas con fondos espec�ficos, como se viene experimentando desde hace muchos a�os.

Si comparamos el nivel de crecimiento de la d�cada 1985/1995, y el del periodo 1995/2005, se notar� que las cifras propuestas son relativamente modestas tomando en cuenta el aumento considerable de trabajo que la CIDH ha tenido en la �ltima d�cada y el aumento en el costo del nivel de vida.

Al comienzo de este trabajo pusimos el acento en que estamos operando en un marco de graves restricciones y limitaciones. Las proyecciones considerablemente conservadoras para la labor de la Corte y de la Comisi�n establecidas en la segunda parte de este trabajo, nos dan un indicio de la escala de los esfuerzos que son necesarios para atender las demandas presupuestarias futuras en materia de derechos humanos. El mandato del grupo ad hoc nos pide que establezcamos las repercusiones que tiene para la Organizaci�n, si estos recursos se procuran del presupuesto regular de la OEA. Antes de entrar en ese an�lisis, es �til poner sobre la mesa algunas ideas afines.

Aumento de las cuotas: Los aumentos de las cuotas han sido materia de algunas deliberaciones recientes dentro de la OEA. Sin emitir juicio alguno acerca de la direcci�n que llevan dichas deliberaciones, una cifra que se ha manejado es un 3% de aumento. Sea esto probable o no, sin embargo, un aumento general de las cuotas del 3% s�lo significa aproximadamente US$2 millones para toda la Organizaci�n. La asignaci�n de una gran porci�n de un aumento de las cuotas, cualquiera sea el monto, para derechos humanos, es una posibilidad, pero s�lo se puede lograr con el consentimiento claro y espec�fico de los Estados Miembros a trav�s de una resoluci�n de la Asamblea General y/o en la resoluci�n sobre el presupuesto.

Tambi�n debe mencionarse que actualmente un grupo de Estados Miembros se encuentra atrasado en el pago de las cuotas a la Organizaci�n por un monto total aproximado de US$45 millones. Las Normas Generales de la OEA disponen que los atrasos se depositar�n en el subfondo de capital de trabajo y pueden ser utilizados para cubrir necesidades de caja a corto plazo en la expectativa de un aumento de las cuotas. El Consejo Permanente puede aprobar una apropiaci�n extraordinaria de ese fondo para actividades por una sola vez. Desde un punto de vista realista, es improbable un plan para asignar los recursos atrasados a un �rea espec�fica tenga �xito.

Financiamiento externo: Independientemente de nuestra capacidad para cumplir las metas financieras dentro del presupuesto regular, los �rganos de derechos humanos podr�an y deber�an procurar la obtenci�n de financiamiento externo para impulsar sus operaciones. Actualmente esa es la pr�ctica en varias esferas de la OEA, como puede apreciar el lector en el gr�fico del ap�ndice 1 del presente informe. No obstante, es preciso se�alar que para la esfera de derechos humanos en particular, se aplican los argumentos se�alados anteriormente en relaci�n con el financiamiento espec�fico. Una premisa operativa b�sica de la que nuestros mecanismos de derechos humanos derivan buena parte de su preeminencia y legitimidad, es que son financiados por los propios Estados Miembros. Inclusive existe cierta tirantez derivada del hecho de que algunos pa�ses del sistema donan m�s fondos que otros. Cuanto m�s nos alejemos del concepto de que todos los Estados Miembros financian sus propios mecanismos para hacer cumplir los derechos humanos, mayores ser�n las posibilidades de distorsiones y de tirantez.

Sin embargo, existen operaciones y programas dentro de la OEA que son m�s directamente financiabais con recursos externos. Es decir que las dificultades del financiamiento externo afectan muy singularmente al sistema de derechos humanos por su naturaleza altamente pol�tica. La idea del financiamiento externo sigue teniendo m�rito en el sentido de que puede utilizarse para crear un espacio en otros rubros del presupuesto regular y los fondos as� librados podr�an destinarse a esferas espec�ficas como los derechos humanos.

A�n utilizando una serie de hip�tesis considerablemente generosas en relaci�n con las cuotas, los atrasos y la inflaci�n, es inevitable considerar que el presupuesto regular de la OEA est� saturado. El presupuesto nominal ha disminuido casi un 11%, de US$84,5 millones a US$80 millones (US$4 millones menos, para los que a�n no hay financiamiento), desde aproximadamente 1995. En t�rminos reales, el deterioro es mucho mayor. La obtenci�n de los recursos necesarios a partir del presupuesto regular ya no puede ser un ejercicio de identificar y eliminar ineficiencias. Ese proceso ya se ha desarrollado durante un tiempo considerable y dif�cilmente rinda nuevos beneficios sustanciales.

Sin embargo, ha sido objetivo de la Secretar�a General trasladar recursos a esferas esenciales de la nueva agenda hemisf�rica. Dado que los derechos humanos ya ocupan un lugar preeminente en la lista de prioridades, aun con un presupuesto nominal de la Organizaci�n que se reduce cada vez m�s, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos no ha experimentado las grandes reducciones presupuestarias con que fueron penadas otras �reas de la OEA. No obstante, el beneficio para los derechos humanos ha significado naturalmente una p�rdida para otras �reas de la Organizaci�n.

Este es el punto crucial del debate sobre la obtenci�n de recursos dentro del presupuesto regular.

El Secretario General, por disposici�n estatutaria, puede trasladar recursos dentro del presupuesto por un monto acumulativo anual del 5%, mientras que no afecte materialmente ning�n programa aprobado. En caso en que el cambio s� tenga esta repercusi�n, debe procurar aprobaci�n del Consejo Permanente. Algunas �reas, incluida la de derechos humanos, se han beneficiado en cierta medida de esta disposici�n. Y podemos ir m�s lejos en este sentido. Los Estados Miembros podr�an determinar que la Secretar�a, en la medida en que se liberen recursos del presupuesto, los traslade a esferas prioritarias, quiz�s con las certificaci�n del Inspector General para que el proceso sea lo m�s transparente y autom�tico posible. Pero tambi�n es igualmente claro que este dispositivo registra una curva de resultados descendente; es dif�cil imaginar que este mecanismo d� el tipo de resultados que se procuran.

Lo que se requiere es una reestructuraci�n m�s completa y racional de las prioridades del presupuesto. En el pasado reciente, los Estados Miembros han encomendado al Secretario General que procure esta reestructuraci�n para someterla a la aprobaci�n de los Estados Miembros. Y una y otra vez ese proceso no ha logrado un consenso suficiente para llegar a una conclusi�n viable. Ha quedado claro que la sola instrucci�n de los ministros a la Secretar�a no basta para obtener los resultados deseados. A�n la inclusi�n de mandatos formales en resoluciones para conceder prioridad presupuestaria a una esfera espec�fica, como la de los derechos humanos, no han dado resultados.

La reestructuraci�n de las prioridades del presupuesto regular no es imposible pero se puede lograr solamente dentro de un proceso bastante estricto dirigido y acordado por los propios Estados Miembros. Esto podr�a ser logrado en un per�odo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA o en un per�odo extraordinario de sesiones de la Asamblea convocado para ese prop�sito. El producto cr�tico e indispensable debe ser una decisi�n, fundada, por ejemplo, en una resoluci�n, por la que se establezca un claro rumbo que reoriente las prioridades presupuestarias de la OEA en un juego de suma cero. Es decir, se debe articular con precisi�n a d�nde deben ir los recursos y de d�nde han de provenir.

El sistema interamericano de derechos humanos es, con raz�n, una de las principales prioridades en la labor de la Organizaci�n. Quiz� tambi�n sea verdad que exista un gran vac�o entre la prioridad articulada del sistema de derechos humanos en nuestro temario hemisf�rico y la relativa escasez de fondos que hemos podido orientar a esa labor. En tal sentido, podemos y debemos encontrar mecanismos para atender las necesidades presupuestarias del sistema a efectos de mantener su eficacia y su protagonismo en nuestra arquitectura hemisf�rica. Podemos y debemos tambi�n procurar medios creativos para atender esas necesidades presupuestarias. En la medida en que apuntemos al presupuesto regular de la OEA para atender esas necesidades, es indispensable que los propios Estados Miembros fijen referencias espec�ficas a las prioridades presupuestarias y que luego se materialicen en un producto legislativo espec�fico. La Secretar�a General est� preparada para brindar su asistencia en todo lo que sea posible y a implementar las instrucciones de los Estados Miembros.

Ap�ndice II. Otras ideas y su costo

A efectos de establecer cifras lo m�s claras posible para el an�lisis de los ministros y sus representantes, las hip�tesis que se manejan en este estudio no contemplan deliberadamente nuevas iniciativas importantes. Sin embargo, creemos importante estar informados de los costos adicionales que podr�an derivar de algunas ideas que ya se est�n debatiendo.

Pero las ideas y los costos respectivos no deben interpretarse �nicamente como costos adicionales. La Secretar�a considera que, como parte de nuestra tarea constante de racionalizaci�n y b�squeda de nuevas formas de hacer el funcionamiento de la OEA m�s eficiente, se podr�an encontrar algunas soluciones sencillas en una nueva manera de desarrollar las actividades, aunque ello entra�e un costo inicial adicional.

Por supuesto que las cifras son meramente especulativas, pero creemos que estos datos pueden ser de utilidad para los Estados Miembros.

Se ha preparado un proyecto de presupuesto por una suma de 6,116,530.57 millones de d�lares que, en forma modesta, podr�a permitir el funcionamiento permanente de la Corte IDH, con siete jueces residiendo en la Sede del Tribunal y que le permitir�a a la Corte contar con el soporte necesario para sufragar los gastos correspondientes a las actividades que se realizan durante un a�o que representan la operaci�n necesaria para que la Corte pueda cumplir con las altas funciones que le asigna al Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos. Esto contempla el pago de los se�ores jueces, personal de Secretar�a, Area Legal, Biblioteca y Administrativo que laboran en el tr�mite de los casos, as� como en las operaciones normales de la Corte seg�n corresponde. Sin embargo este presupuesto no incluye ampliaciones o mejoras sustanciales a la actual planta f�sica que alberga la Sede de la Corte. Se han tomado en cuenta tambi�n las previsiones necesarias para las audiencias p�blicas que lleva a cabo el Tribunal anualmente (28 audiencias p�blicas al a�o del Tribunal), la presentaci�n del Informe Anual de la Corte a la Comisi�n de Asuntos Jur�dicos y Pol�ticos del Consejo Permanente de la OEA, la participaci�n en la Asamblea General de la Organizaci�n de los Estados Americanos y todo lo relativo a los gastos de operaci�n del Tribunal que se incrementan por el aumento en el volumen de trabajo.

Como se ha indicado, esta �ltima propuesta de 6.1 millones es solamente una proyecci�n de gastos tomando en cuenta la presencia de los siete jueces actuales en la Sede de la Corte, pero manteniendo constante los dem�s servicios que actualmente presta la Secretar�a para el funcionamiento del Tribunal. Tomando en cuenta el n�mero de casos que actualmente se encuentran pendientes de soluci�n en el sistema, este monto de presupuesto podr�a mantener la operaci�n de la Corte al menos en el mediano plazo, cinco a�os. Si hubiese un aumento de casos se hace necesario revisar la proyecci�n inmediatamente puesto que el monto mencionado no cubrir�a los gastos de operaci�n y necesariamente se deber�a hacer revisiones anuales. Esta proyecci�n supone el mantener al Tribunal en el mismo edificio donde se encuentra actualmente.

En el debate que se ha venido realizando sobre las medidas que deber�an tomarse para reforzar el sistema interamericano de protecci�n de los derechos humanos, se ha planteado que �sin pretender hacer una lista exhaustiva de las cosas que es necesario mejorar�, ser�a de gran utilidad (1) fortalecer la capacidad investigadora del sistema; (2) reducir la duplicaci�n de tareas que existe entre la Comisi�n y la Corte; (3) establecer v�nculos m�s s�lidos con las autoridades nacionales; (4) dar a los ciudadanos m�s acceso al sistema; (5) incrementar el n�mero de casos tramitados; (6) reducir el tiempo de tramitaci�n de los casos; (7) incrementar el n�mero de casos enviados a la Corte; y (8) adoptar procedimientos uniformes y m�s transparentes.

Para avanzar hacia la consecuci�n de las metas enunciadas, de manera inmediata y a un costo relativamente bajo con respecto a los beneficios que podr�an obtenerse, el sistema deber�a tomar medidas para proteger y aprovechar al m�ximo los limitados recursos con los que cuenta. En este orden de ideas, la Secretar�a General tiene razones para creer que haciendo algunos cambios a los reglamentos y sin necesidad de hacer cambios a la Convenci�n, se podr�a contribuir sustancialmente a alcanzar dichas metas si (1) se refuerza la capacidad investigadora del sistema mediante la creaci�n de cuerpos especializados de investigaci�n e instrucci�n dentro de la Comisi�n y la Corte (unidades investigadoras), y (2) se adoptan mecanismos que armonicen la actividad de ambas instituciones en lo referente a la recolecci�n de pruebas.

Ninguna de las medidas que en este documento se proponen limita de modo alguno la jurisdicci�n ni la competencia de la Comisi�n o la Corte. Lo �nico que se busca con ellas es permitir, sin mayores inversiones ni ajustes normativos, una utilizaci�n m�s eficiente de los escasos recursos disponibles.

A continuaci�n se hace primero un an�lisis general de la contribuci�n que fortalecer la capacidad investigadora y armonizar los procedimientos probatorios de la Comisi�n y la Corte har�an a la soluci�n de los problemas del sistema enunciados en el primer p�rrafo; en segundo lugar se hace un una presentaci�n de los elementos, la estructura y los costos que podr�an servir como punto de partida para las medidas que en este documento se proponen.

Fortalecimiento de la capacidad investigadora del sistema

Los organismos con los que cuenta actualmente el sistema para esclarecer los hechos que dan origen a las denuncias que se reciben tienen un c�mulo de responsabilidades que no les permite, por su misma naturaleza, dedicar todos sus esfuerzos a la labor probatoria. La unidades investigadoras, con una estructura y un personal dedicado exclusivamente a estas tareas contribuir�an a llenar este enorme vac�o.

La unidades investigadoras contribuir�an a fortalecer el sistema (1) reorientando recursos �nica y exclusivamente a adelantar investigaciones, y (2) incorporando el principio que los organismos especializados son generalmente los m�s competentes, eficientes, y calificados para cumplir una determinada misi�n.

Como se sabe, en materia penal, el principio de la especializaci�n ha sido utilizado con �xito por el sistema acusatorio. Este sistema establece una separaci�n categ�rica entre las autoridades que investigan y califican los hechos y las que toman las decisiones en la etapa del juicio. Esta caracter�stica ha creado condiciones propicias para el desarrollo de la figura de la fiscal�a, instancia investigadora y acusadora especializada que ha dado resultados positivos dif�ciles de alcanzar dentro de un sistema inquisitorio �el cual, como se sabe, obliga a los jueces no solo a dirigir el juicio y fallar sino a asumir adem�s la dispendiosa labor de investigar e instruir los procesos. Por todo esto, el sistema acusatorio se ha venido convirtiendo en el modelo a seguir cuando se busca reforzar la capacidad investigadora de cualquier sistema jurisdiccional. En la medida en que el sistema interamericano se mueva hacia la adopci�n del principio de la especializaci�n desarrollado por el sistema acusatorio, se dar� un paso importante en el fortalecimiento del mismo.

La existencia de la unidades investigadoras de ninguna manera implicar�a que los miembros de la Comisi�n o los jueces de la Corte quedar�an marginados de la investigaci�n. Los miembros de la Comisi�n podr�an en todo momento ordenar la pr�ctica de las pruebas que consideren necesarias. Pero, al contrario de lo que hoy sucede, no tendr�an que dedicar gran parte de su tiempo a la pr�ctica de dichas pruebas, sino que tendr�an la libertad, si as� lo deciden, de concentrarse en la tarea primordial de preparar sus decisiones. La Corte tampoco sufrir�a ninguna limitaci�n a su autoridad investigadora. Por el contrario, la Corte podr�a dedicar m�s tiempo a preparar sus sentencias mientras que su unidad investigadora se dedica a trabajar con la unidad de la investigadora de la Comisi�n para recolectar adecuadamente las pruebas.

Reducir la duplicaci�n de tareas

En el contexto actual la Corte generalmente duplica buena parte de la labor probatoria realizada por la Comisi�n. El esquema que se propone contribuir�a a reducir sustancialmente dicha duplicaci�n mediante (1) la adopci�n de procedimientos probatorios aceptables a la Corte que se utilizar�an desde el comienzo mismo de la investigaci�n por parte de la Comisi�n, y (2) la participaci�n activa de la Corte, a trav�s de su unidad investigadora, en las actividades probatorias que realizar�a la Comisi�n a trav�s de su propia unidad investigadora.

Incrementar el n�mero de casos tramitados

Aunque el objeto de la unidades investigadoras que se proponen es el de utilizar de manera m�s eficiente los limitados recursos del sistema, no el de aumentar el n�mero de casos tramitados, es razonable pensar que fortalecer la capacidad investigadora del sistema y aliviar la carga de los miembros de la Comisi�n y de la Corte con respecto a la pr�ctica de pruebas resultar� en un incremento del n�mero de casos tramitados.

Establecer v�nculos m�s s�lidos con las autoridades nacionales

Una de las ventajas claras de establecer v�nculos m�s s�lidos con las autoridades nacionales y de apoyarse en ellas es que se obtendr�an significativos beneficios econ�micos y log�sticos en el corto plazo. En este contexto, las autoridades nacionales podr�an prestar apoyo espec�fico que liberar�a recursos del sistema interamericano, apoyo que estar�a sujeto a la decisi�n de la Comisi�n y de la Corte, seg�n fuere el caso.

Por tratarse de entes t�cnicos y especializados, las unidades investigadoras podr�an convertirse en importantes herramientas para acometer la necesaria tarea de establecer v�nculos m�s �giles, s�lidos, y productivos con las autoridades nacionales.

Entendemos que establecer estos v�nculos no es tarea f�cil porque el caso mismo puede crear tensi�n entre la posici�n de instancias dom�sticas y el sistema interamericano, pero estamos convencidos que a pesar de las dificultados nunca ha habido un mejor momento para intentarlo. La democracia ha permitido que m�s que nunca las autoridades nacionales y el sistema interamericano de protecci�n de los derechos humanos puedan actuar como aliados. Tambi�n ha creado condiciones favorables para la creaci�n y el fortalecimiento de instituciones, como el ombudsman y las fiscal�as, que podr�an llegar a convertirse en un apoyo importante para el sistema.

Naturalmente, el sistema interamericano no renunciar� en ning�n momento a decidir si es conveniente o no apoyarse en un sistema nacional, y, de serlo, a se�alar las instituciones o los jueces de los cuales se recibir�a el apoyo y los t�rminos dentro de los cuales dicho apoyo ser�a aceptable.

Los posibles beneficios de esa colaboraci�n son significativos. Por ejemplo, el sistema se beneficiar�a de contar con el apoyo decidido de las instituciones nacionales, particularmente de las encargadas de administrar justicia y de proteger los derechos humanos. Otro ejemplo de los beneficios que podr�an obtenerse a trav�s de esta cooperaci�n ser�a el de crear condiciones favorables para que los sistemas nacionales conozcan m�s de cerca el sistema interamericano de derechos humanos.

Elementos y estructura

Los elementos y la estructura de las unidades investigadoras que aqu� se proponen son sencillos, no conllevan grandes esfuerzos normativos ni presupuestales, permiten ajustar el tama�o de las unidades al n�mero de casos en el sistema, contribuyen a armonizar los procedimientos probatorios de la Comisi�n y de la Corte, y pueden ponerse en marcha con los recursos disponibles. Como el objetivo de este ejercicio es utilizar m�s eficientemente los recursos del sistema y no el de crear nuevos cargos y costos, se parte de la base que cada una de las unidades de investigaci�n ser� creada utilizando hasta donde sea posible los recursos existentes. Los cambios consistir�an espec�ficamente en crear tanto dentro de la Comisi�n como de la Corte un cuerpo especializado en investigar e instruir procesos, que aqu� llamaremos unidades investigadoras. Estas unidades utilizar�an un procedimiento uniforme para la recolecci�n de pruebas y trabajar�an en colaboraci�n estrecha para eliminar la necesidad de repetir durante el tr�mite ante la Corte pruebas practicadas en la etapa ante la Comisi�n, sin que esto signifique recorte alguno al poder de la Corte para repetir o practicar pruebas cuando lo considere necesario de acuerdo con las normas que la rigen. Por supuesto, los cambios que se han propuesto buscan minimizar la necesidad de practicar dos veces la misma prueba.

�Unidad investigadora de la Corte�: Esta unidad tendr�a su sede en San Jos�, Costa Rica. Sus funciones, sujetas a las normas de la Corte y las instrucciones de los jueces, ser�an las de adelantar las investigaciones y realizar la pr�ctica de pruebas; especificar los protocolos, procedimientos, y pr�cticas que deben observarse para que las pruebas practicadas por una unidad similar que se crear�a en la Comisi�n sean aceptables y �tiles a la Corte; asesorar a la unidad investigadora de la Comisi�n en los protocolos, procedimientos y pr�cticas a los que debe ajustarse para que las pruebas que practique sean aceptadas por la Corte; practicar las pruebas que ordene la Corte; y recomendar mecanismos para fortalecer la coordinaci�n con la unidad investigadora de la Comisi�n. Adem�s la unidad deber�a verificar que la unidad investigadora de la Comisi�n cumpla con dichos protocolos, procedimientos, y pr�cticas, responsabilidad que deber�a recaer en la unidad investigadora de la Comisi�n.

Como primer paso hacia la creaci�n de esta unidad, proponemos la creaci�n del cargo de jefe de la misma dentro del marco de la Corte. Este nuevo cargo podr�a tener las caracter�sticas y costos descritos al final de este documento, y deber�a tener la autoridad para seleccionar el personal asignado a la unidad, asegur�ndose que cumplan con los requisitos de estudio, entrenamiento, profesionalismo, e idoneidad. El jefe de la unidad cumplir�a �sta y todas sus funciones bajo la autoridad de la Corte, y cuando �sta no est� reunida, bajo la presidencia de la misma.

En un comienzo, los jefes de las unidades deber�an seleccionar funcionarios de la Comisi�n o de la Corte para conformar su respectivo equipo. Si bien la adopci�n de este procedimiento podr�a causar inicialmente problemas de ajuste en el �rea de personal, las ventajas de este esquema no tardar�an en ser evidentes, y podr�an eventualmente traducirse en una distribuci�n m�s eficiente de la carga laboral de los funcionarios de ambas instituciones. Las calidades profesionales de las personas que formar�an parte de las unidades investigadoras deber�an ser objeto de especial atenci�n en el momento en que el jefe de la unidad proceda a conformar su equipo. Este deber�a seleccionar profesionales de alto calibre intelectual y con el entrenamiento, la motivaci�n, la experiencia espec�fica, y la trayectoria adecuadas.

�Unidad investigadora de la Comisi�n�: Al igual de lo que sucede dentro del marco de la Corte, el primer paso que proponemos es la creaci�n del cargo de jefe de la unidad investigadora de la Comisi�n, con caracter�sticas y costos que podr�an ser similares a los que aparecen abajo. A medida que las unidades acuerden criterios uniformes para la pr�ctica de pruebas, los jefes de ambas unidades tendr�n la tarea esencial de garantizar que la actividad probatoria, particularmente la de la Comisi�n, cumpla con esos exigentes criterios, de tal manera que no existan dudas sobre la validez de la prueba en caso de que �sta se necesite durante la instancia ante la Corte. A lo largo de este proceso, el jefe estar� siempre sometido a la autoridad de los miembros de la Comisi�n, y cuando la Comisi�n no est� reunida, a la presidencia de la misma.

Tal como lo hicimos con la Corte, y con base en los mismos argumentos, nos atrevemos a sugerir a la Comisi�n que podr�a lograr una distribuci�n m�s eficiente de la carga laboral de sus funcionarios si asigna algunos de ellos a la unidad investigadora.

En este esquema, al llegar a la Comisi�n un caso que �sta considere que debe investigarse, los miembros de la misma dar�n instrucciones a su unidad investigadora para que proceda a adelantar las investigaciones y a practicar las pruebas que sean del caso. Mientras la unidad cumple con esa tarea, los miembros de la Comisi�n podr�n, sin perder el control de la investigaci�n, dedicarse a preparar sus decisiones. Al mismo tiempo, las unidades investigadoras deber�n mantener contacto permanente, y colaborar para que la pr�ctica de las pruebas se ajuste a los requerimientos de la Corte. Estas actividades podr�an crear las condiciones propicias para el desarrollo de un v�nculo institucional que facilite y promueva la comunicaci�n fluida y la cooperaci�n arm�nica entre la Comisi�n y la Corte.

Hacia el futuro, los costos de la unidades investigadoras ser�an en gran medida una funci�n del tama�o que se les quiera dar y del n�mero de casos en el sistema. En un extremo podr�a pensarse en unidades investigadoras tales como las que se han esbozado en los p�rrafos anteriores. En el otro extremo podr�a pensarse en unidades investigadores con muchos funcionarios, con la capacidad de tener oficinas principales en Washington y San Jos�, oficinas temporales en aquellos pa�ses que lo soliciten, y los recursos humanos, financieros, t�cnicos y log�sticos para poder enviar grupos de investigadores a cualquier lugar del hemisferio apenas ocurran hechos que lo justifiquen.

Por ahora las realidades presupuestales e institucionales nos obligan a pensar solamente en la alternativa m�s modesta pero no por ello menos importante o significativa.

Jefes Unidades Investigadoras de la Comisi�n y la Corte

Cifras en miles de d�lares