ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

 OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES DE LOS ESTADOS UNIDOS
AL "PROYECTO DE DECLARACIÓN AMERICANA
SOBRE LOS DERECHOS DE LAS POBLACIONES INDIGENAS"

COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS
WASHINGTON, D.C. 20006 E.U.A.
30 de diciembre de 1997

Señor Presidente:

Tengo el honor de dirigirme a Vuestra Excelencia en nombre del Presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Embajador John S. Donaldson, teniendo en cuenta lo establecido en la resolución AG/RES. 1479 (XXVII-0/97) de la Asamblea General, a fin de hacerle llegar la respuesta que el Gobierno de los Estados Unidos nos enviara con relación al Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Aprovecho la oportunidad para reiterar a Vuestra Excelencia las expresiones de mi más alta y distinguida consideración.

Jorge E. Taiana
Secretario Ejecutivo

Excelentísimo señor
Embajador Darío Espinal
Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos
Misión Permanente de la República Dominicana
1715 22nd Street, N.W.
Washington, D.C. 20008

DEPARTAMENTO DE ESTADO DE LOS ESTADOS UNIDOS
MISIÓN PERMANENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS
ANTE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS
Washington, D. C. 20520

16 de diciembre de 1997

Señor Secretario Ejecutivo:

El Gobierno de los Estados Unidos de América ha observado que la CIDH, en su revisión más reciente del proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, introdujo tan sólo revisiones menores al texto. Deseamos reiterar los comentarios que presentáramos con fecha 19 de diciembre de 1996.

En la presente carta, deseamos referirnos a una cuestión importante que afecta nuestra posición en lo que atañe a prácticamente todos los artículos del proyecto de declaración. Se trata de la falta de claridad con respecto a su alcance y aplicación. En la versión actual del proyecto se emplea la expresión "pueblos indígenas", pero no se define el término "indígena". En cambio, en el artículo I(1) se manifiesta que " "[e]sta declaración se aplica a los pueblos indígenas, así como a los pueblos cuyas condiciones sociales, culturales y eco nómicas los distinguen de otras secciones de la comunidad nacional, y cuyo status jurídico es regulado en todo o en parte por sus propias costumbres o tradiciones o por regulaciones o leyes especiales". En el artículo 1(2) del proyecto se manifiesta, además, que "[l]a autoidentificación como indígena deberá considerarse como criterio fundamental para determinar los pueblos a los que se aplican las disposiciones de la presente Declaración".

Excelentísimo señor
Embajador Jorge Taiana
Secretario Ejecutivo
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Organización de los Estados Americanos
Washington, D.C. 20006

Lo anterior no presentaría problema alguno si el proyecto de declaración meramente reafirmara los principios vigentes del derecho internacional. Por ejemplo, de conformidad con el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, todas las personas pertenecientes a minorías étnicas, religiosas o lingüísticas (las que generalmente incluyen a los grupos indígenas en determinados Estados) tienen derecho a gozar de todos los derechos humanos, incluido "el derecho, en comunidad con otros miembros de su grupo, a gozar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religión, o a usar su propia lengua". La declaración, en comparación, propone una serie de derechos adicionales para grupos indígenas no reconocidos actualmente por el derecho internacional, incluido, en el proyecto de artículo XV, el derecho a determinar libremente su status político y promover libremente su desarrollo económico, social, espiritual y cultural.*

En los Estados Unidos, más de 550 tribus indígenas han sido reconocidas como grupos que poseen el derecho inherente a la autonomía en lo concerniente a sus asuntos internos, el cual se deriva de su soberanía original. Por lo tanto, las tribus, al igual que los Estados o provincias de un país, funcionan como gobiernos dentro de la estructura política general de los Estados Unidos.** No obstante, otros grupos en los Estados Unidos se han autoidentificado como "indígenas", entre ellos milicias armadas y grupos que propugnan el racismo, así como grupos que buscan aprovecharse de los derechos, servicios y prestaciones concedidos por el Gobierno de los Estados Unidos a las tribus indígenas. Razones tanto constitucionales como prácticas nos impiden aceptar la aplicación del proyecto de declaración a tales grupos. En consecuencia, nos opondremos decididamente a la inclusión de un texto tal como el que figura en los artículos I(1) y (2), el cual podría interpretarse como la concesión de la condición de indígena a grupos que no lo son.

A fin de delinear el alcance debido de la declaración, Estados Unidos propone la inclusión de una definición esencial del término "indígena" en el proyecto de declaración. La definición propuesta se deriva de un caso presentado ante la Corte Suprema de los Estados Unidos (Montoya contra los Estados Unidos, 180 U.S. 261, 266 (1901)), en el que los grupos indígenas se definen como:

aquellos grupos que (1) están integrados por descendientes de personas que habitaron una área geográfica con anterioridad a la soberanía del Estado actual o de cualquier predecesor directo del Estado actual; (2) hayan ejercido históricamente la soberanía o atributos de soberanía; y (3) continúen manteniendo una comunidad distinta con sus propias instituciones gobernantes.***

Una segunda opción sería que el proyecto de declaración incorporase una definición de procedimiento. Tal definición requeriría que los Estados establecieran un proceso público y transparente para determinar qué grupos son indígenas. Los Estados Unidos están dispuestos a trabajar con otros Gobiernos a fin de definir claramente el alcance del término "indígena".

Estados Unidos apoya firmemente la adopción de una declaración que reconozca los derechos indígenas, promueva la eliminación de la discriminación basada en el origen indígena, y promueva la apreciación y comprensión del valor de las culturas e instituciones indígenas. La aclaración del alcance de la declaración nos acercará al día en que tales protecciones se convertirán en realidad.

Muy atentamente,

Ronald D. Godard
Representante Interino

Comentarios generales

Los Estados Unidos se complacen en presentar sus comentarios referentes al proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Antes de pasar a tratar de cuestiones específicas de su redacción, los Estados Unidos desean exponer algunos aspectos generales que le preocupan en relación con el proyecto de texto aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su sesión celebrada el 18 de septiembre de 1995 (OEA/Ser.L/V/II.90, doc.9, rev. l).

Los derechos con respecto a los objetivos. En la redacción de cualquier instrumento internacional relativo a derechos humanos, los Estados Unidos consideran que es muy preferible emplear el término "derechos" únicamente con respecto a aquellos deberes que un Gobierno tenga para con su pueblo y para cuyo cumplimiento existan recursos legales. De acuerdo con esta definición, varios de los "derechos" establecidos en la declaración americana propuesta son más bien declaraciones de aspiraciones. En tales casos, los Estados Unidos podrían respaldar su inclusión en el documento únicamente si se volvieran a formular en términos de aspiraciones.

Los derechos colectivos con respecto a los derechos individuales. Teniendo en cuenta que, con pocas excepciones, el derecho internacional promueve y protege los derechos de los individuos, en contraposición a los grupos, resulta confuso decir que las leyes internacionales otorgan ciertos derechos a los "pueblos" indígenas como tales. Los Estados Unidos no objetan al uso del plural ya sea que se trate de "sociedades", "comunidades", o "poblaciones" - en ciertos contextos y sujeto a una definición específica, tal como se indica más adelante. Observan que en la versión en castellano se propone una mayor variedad de términos - "pueblos", "poblaciones" y "personas", entre otros - que en la versión en inglés, y que tales distinciones son apropiadas y permiten que el texto sea más específico. Los Estados Unidos también señalan que en la legislación estadounidense se hace referencia a los grupos indígenas como "pueblos", pero que de acuerdo con el derecho internacional al término se le atribuye un significado diferente. Véase Convención de la OIT 169, artículo 1(2).

Hacemos la observación de que los instrumentos internacionales hablan por lo general de derechos individuales, no de derechos colectivos. Por ejemplo, la Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos de 1993 afirmó que "el ser humano es el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales". Además, la Comisión, en su Informe sobre la situación de los derechos humanos de un segmento de la población nicaragüense de origen misquito (1984), en 76 (de aquí en adelante llamado Informe sobre la población misquit reconoció específicamente que la Convención Americana sobre Derechos Humanos "sólo garantiza los derechos individuales". La Comisión señaló, además, (íd.) que el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (de aquí en adelante denominado el PIDCP; el énfasis es nuestro) dispone que "a las personas que pertenezcan a tales minorías no podrá negárseles el derecho, en común con otros miembros de su grupo, a gozar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religión, o a usar su propio lenguaje". Véase también, Lovelace cºntra Canadá (Comunicación No. 24/1977, Informe del Comité de Derechos Humanos, UNGAOR, 36a. Sesión, Sup. No. 40, en 166, Doc. de la ONU A/36/40, Anexo XVIII [1977], opiniones adoptadas el 30 de julio de 1981), en donde se sostiene que el derecho de un individuo indígena a practicar su cultura deberá tener prioridad sobre las reglas que deben cumplir los miembros conforme al artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Una distinción clara entre los derechos garantizados a los individuos y las facultades adquiridas por órganos sociales o políticos impide que el Estado o los grupos violen los derechos humanos básicos y las libertades fundamentales, o interfieran con éstos, en nombre del bien mayor de un grupo o Estado. Si bien los individuos pueden ejercer, y por lo general ejercen, sus derechos en común con otros, la caracterización de un derecho como perteneciente a una comunidad, o colectividad, en vez de a un individuo, puede ser y frecuentemente es interpretada como una limitación del ejercicio del derecho ya que éste solamente puede ser invocado por el grupo. Esto no significa, sin embargo, que los Estados Unidos se opongan a reconocer, en los casos que corresponda, la necesidad de que las sociedades indígenas establezcan instituciones representativas o entidades gobernantes que actúen en nombre del grupo y presten servicios a los miembros. Más bien, nuestro objetivo consiste en garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer plena y libremente sus derechos humanos individuales.

De acuerdo con la constitución de los Estados Unidos, se reconoce que las tribus de indígenas americanos y de Alaska poseen el derecho inherente al gobierno propio derivado de su soberanía original. Como tales, las tribus constituyen Gobiernos dentro de la estructura política general de los Estados Unidos y poseen un alto grado de autonomía en cuanto a sus asuntos internos. Hay pocos Estados americanos que hayan reconocido y otorgado a las instituciones indígenas una condición política similar. Véase, por ejemplo, el examen del artículo XV más abajo. En el Informe sobre la población misquit , ya mencionado, más arriba en 78-80, se sostuvo que, conforme al derecho internacional, las poblaciones indígenas no tenían derecho a la autodeterminación ni a la autonomía política. Además, los grupos indígenas debieran, en general, poseer la autoridad para manejar sus propios asuntos locales e internos.

Leyes aplicables. En todas las negociaciones de este tipo, los Estados Unidos tratan de que el texto coincida con los derechos humanos fundamentales y su protección, tal como los garantiza, por ejemplo, su Constitución. Los Estados Unidos han propuesto el texto a utilizarse en algunas disposiciones para que éstas coincidan con tales derechos y protecciones fundamentales, de modo que podamos respaldar la inclusión de estos conceptos y principios en el documento interamericano.

En vista de la próxima reunión de expertos de la Comisión, que revisará el texto basándose en los comentarios recibidos tanto de los Gobiernos como de los grupos indígenas, los Estados Unidos han optado por presentar textos revisados de cada artículo, con comentarios relativamente breves. El propósito de muchos de los cambios ha sido simplificar el lenguaje o mejorar la presentación en inglés. El término "deberían" (should) ha sido reemplazado con "deberán" (shall) en todo el texto, a fin de reflejar el carácter exhortatorio del documento. Se añaden explicaciones breves de las principales diferencias importantes que los Estados Unidos encuentran en el texto, tal como ha sido preparado por la Comisión. Los Estados Unidos se complacerán en tratar más detenidamente sus comentarios o revisiones propuestas con otros Gobiernos o miembros de la Comisión o sus funcionarios.

Comentarios específicos

Preámbulo

Revisión propuesta:

Los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (en adelante, los Estados),

Recordando que los pueblos indígenas de las Américas constituyen un segmento distinto de la sociedad y desempeñan una función especial en la definición de la identidad nacional, el fortalecimiento de las instituciones del Estado y el logro de la unidad nacional basada en principios democráticos;

Recordando que los pueblos indígenas de las Américas son iguales a todos los demás ciudadanos en lo que respecta a dignidad y derechos;

Recordando, asimismo, que la presencia de sociedades indígenas enriquece el patrimonio cultural y la identidad nacional de los Estados americanos, y contribuye a la vitalidad intelectual, artística, social y económica de las Américas;

Recordando, además, los importantes aportes que las sociedades indígenas han hecho al desarrollo de muchos de los conceptos políticos y principios democráticos adoptados por los Estados americanos;

Reconociendo que las sociedades indígenas desempeñan una función vital y constante en el fortalecimiento institucional de los Estados americanos y en el logro de la unidad nacional de acuerdo con principios democráticos;

Reconociendo, además, la importancia que tiene para toda la humanidad la preservación de las culturas indígenas americanas, las cuales pueden incluir formas colectivas tradicionales de propiedad de la tierra, organización social y prácticas religiosas que difieren de las seguidas por otros miembros de la población;

Reconociendo la seria pobreza en que viven muchos pueblos indígenas en muchas partes de las Américas y los compromisos adoptados por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Américas de 1994, de concentrar sus esfuerzos a fin de promover el ejercicio de los derechos democráticos y el acceso a los servicios sociales por los pueblos indígenas y sus sociedades;

Tomando nota de que muchos Estados americanos han logrado adelantos en lo referente al establecimiento de normas nacionales para proteger los derechos e instituciones indígenas, en consonancia con la amplia variedad de situaciones en que los pueblos indígenas pueden vivir dentro de su localidad o nación;

Reconociendo la aplicabilidad a toda América de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y, donde hubieren sido debidamente ratificados, otros instrumentos internacionales de derechos humanos, incluida la Convención Americana sobre Derechos Humanos;

Reconociendo, asimismo, que los pueblos indígenas y sus sociedades desempeñan una función vital en el control ambiental y el desarrollo, debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales, así como a su relación cultural con ciertas tierras;

Instando a los Estados a reconocer y respaldar debidamente la identidad, la cultura y los intereses de los pueblos indígenas y sus comunidades, y a facilitar su participación efectiva en la consecución de un desarrollo sostenible.

Comentario: Tal como ha sido presentado por la Comisión, el preámbulo propuesto es más que introductorio. En este preámbulo, se trata de realizar una presentación preliminar de las disposiciones operacionales de la Declaración, lo cual no es generalmente el propósito de un preámbulo. Un preámbulo debe presentar únicamente los antecedentes generales de las disposiciones específicas que se presenten a continuación. No debe introducir por separado cada artículo de la Declaración, ni tampoco tratar de adquirir un carácter universal mediante referencias a la ONU y la OIT, dado que el alcance de la aplicación de la Declaración propuesta se limita a las Américas.

Sección primera (Sociedades indígenas)

Revisión propuesta:

Para los fines de esta Declaración, "sociedades indígena" son aquellos grupos que (1) están integrados por descendientes de personas que habitaron una área geográfica con anterioridad a la soberanía del Estado actual; (2) hayan ejercido históricamente la soberanía o atributos de la soberanía; y (3) integren una comunidad distinta con sus propias instituciones gobernantes.

Comentario: Los Estados Unidos proponen otra definición de "indígena", derivada de lo expresado por la Corte Suprema de los Estados Unidos, a fin de garantizar el pleno cumplimiento de la declaración, limitando a la vez la posibilidad de que grupos no indígenas adquieran la condición de tales. Los Estados Unidos toman seriamente sus obligaciones para con los grupos indígenas. En los casos que cualquiera de tales grupos satisface la definición anterior, el Gobierno federal de los Estados Unidos reconoce la existencia de una relación Gobierno a Gobierno y asume ciertas obligaciones para con el grupo, de acuerdo con las leyes estadounidenses. Ocasionalmente, se presentan en los Estados Unidos grupos no indígenas, que incluyen a personas que no poseen nexos ni culturales ni biológicos con los grupos indígenas del país, y que buscan obtener reconocimiento como grupo indígena con el propósito de poder beneficiarse de los servicios, derechos y otras prestaciones proporcionados por el Gobierno de los Estados Unidos. La definición anteriormente presentada tiene el objeto de que los derechos, la condición y las protecciones especiales concedidos a los grupos indígenas conforme a las leyes de los Estados Unidos beneficien solamente a grupos indígenas debidamente acreditados. Ello reviste la mayor importancia, ya que está constitucionalmente prohibido hacer extensivo este trato especial a grupos indígenas que no estén contemplados en esta definición.

Los Estados Unidos no pueden estar de acuerdo con la proposición contenida en el artículo II(2) propuesto, en el sentido de que la autoidentificación debe ser un criterio fundamental para determinar si una persona o grupo es indígena y, por lo tanto, acreedor a los derechos y protecciones contempladas en esta declaración. Si bien los Estados Unidos concuerdan con que las personas deben estar en libertad de autoidentificarse como indígenas, no estamos de acuerdo con que una persona necesariamente tenga el derecho de convertirse en miembro de un grupo indígena determinado. Un aspecto del gobierno propio indígena es la posibilidad de determinar quiénes son miembros. La concesión a un individuo de un derecho irrestricto a ser miembro traería consigo la posibilidad de debilitar el gobierno propio y sería contraria a las leyes estadounidenses.

La definición propuesta en el artículo I(1) se deriva de la definición formulada por la Corte Suprema de los Estados Unidos en Montoya contra los Estados Unidos, 180 U.S. 261, 266 (1901). La forma de la definición propuesta es la que fue preparada en un caso ante el tribunal de apelaciones de los Estados Unidos, en el que se interpretó la norma establecida en Montoya. La Aldea Nativa de Tyonek contra Puckett, 957 F.2d 631, 635 (9o. Cir. 1992) ("un grupo que demanda el estatus de tribu [debe] demostrar que son los sucesores actuales de una entidad soberana históricamente, que ejerció cuando menos las funciones mínimas de un organismo gobernante").

Sección segunda (Derechos humanos).

Comentario: En vista de que no todos los Estados miembros de la OEA son partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la referencia hecha aquí a la Convención en el artículo Il(1) deberá ir acompañada de alguna frase limitante, tal como "cuando hubiere sido debidamente ratificada% a fin de aclarar que la aceptación de la Declaración no implica la aceptación de ninguna obligación conforme a la Convención. Los términos del artículo 11 (2) propuesto son vagos y deberían reemplazarse con texto tomado del párrafo 20 de la Declaración de Viena, adoptada el 25 de junio de 1993. El artículo 11(3) sobrepasa el ámbito del derecho internacional vigente al reconocer la existencia de derechos colectivos. Véase el examen anteriormente expuesto de los derechos colectivos en comparación con los derechos individuales.

Comentario: Si bien las sociedades indígenas, al igual que todos los grupos, están sujetas a ciertas normas primordiales tales como las de los derechos humanos y la seguridad pública, la capacidad para definir quiénes las integran es fundamental para su existencia como entidad. Conforme a la legislación estadounidense, los gobiernos tribales poseen amplios poderes de gobierno propio y autonomía sobre sus tierras, recursos y asuntos internos, incluida la autoridad para determinar quiénes son miembros. Dada la importancia fundamental que reviste este aspecto, debiera considerarse su presentación como requisito obligatorio.

Comentario: La revisión propuesta utiliza terminología comúnmente utilizada en la legislación estadounidense en lugar de legal personality, término que carece de significado establecido en ésta. En los Estados Unidos, los gobiernos tribales e indígenas tienen autoridad para actuar como organización en nombre de sus miembros y funcionar como entidad jurídica. Pueden ser propietarios de bienes raíces, entablar demandas en los tribunales de los Estados Unidos y representar la opinión de sus miembros en diversos foros. Consideramos que esto es importante para preservar la cultura de las tribus y el bienestar de sus miembros, y esencial para la administración y suministro debidos de servicios a las mismas.

Comentario: Los Estados Unidos consideran que este artículo constituye una de las disposiciones más críticas de la declaración. Los Estados Unidos se oponen totalmente a la asimilación forzada y la consideran contraria a las disposiciones del artículo 27 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, así como a otras normas internacionales de derechos humanos. Presentamos esta revisión para lograr una mayor claridad y precisión.

Comentario: Los Estados Unidos reconocen que en muchos casos los indígenas han sido objeto de discriminación en el ejercicio de sus libertades fundamentales, y están consagrados a eliminar todo los vestigio de tal discriminación. En lo referente a la discriminación por tomitode género, los Estados Unidos proponen el empleo de un texto derivado del artículo 42 del Proyecto de Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU.

En lo que respecta a medidas especiales, la legislación estadounidense, así como los artículos 1(4) y 2(2) de la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación Racial, y el artículo 4(2) de la Convención sobre la Eliminación de Todas Formas de Discriminación contra la Mujer, reconocen que la adopción de "medidas especiales" podría en ciertas circunstancias estar indicada en el caso de grupos en situación desfavorable. Los Estados Unidos cuentan con muchas leyes y programas que instituyen medidas especiales para reparar los efectos de discriminaciones pasadas y aliviar las desventajas resultantes. En la opinión de los Estados Unidos, sin embargo, cada Estado debe retener el criterio para determinar, conforme a un proceso equitativo y abierto, si la adopción de medidas especiales es lo indicado según las circunstancias particulares que prevalezcan en ese Estado.

Sección Tercera. (Desarrollo cultural).

Comentario: Los Estados Unidos respaldan firmemente el concepto de la protección de la cultura indígena, pero no puede aceptar una obligación ilimitada en cuanto a la restitución de toda la propiedad cultural, tal como lo propone la Comisión en el artículo VII(2). En sus propias relaciones con las tribus indígenas del país, el Gobierno estadounidense se encuentra a favor de la repatriación de objetos sagrados y artículos de carácter cultural, en aquellos casos en que tales artículos hayan sido adquiridos ilegalmente o contra la voluntad de las tribus. El Congreso estadounidense aprobó recientemente legislación relativa a la repatriación de objetos culturales indoamericanos y la protección de sitios históricos y arqueológicos en los Estados Unidos. En mayo de 1996, el Presidente Clinton firmó una orden ejecutiva instruyendo a las dependencias gubernamentales del país para que se protejan los lugares sagrados situados en tierras federales.

Artículo VIII. Concepciones lógicas y lenguaje

Comentario: Los Estados Unidos respaldan el sentido general de las disposiciones de este artículo, pero es de la opinión de que su texto debe ser revisado a fin de que los conceptos fundamentales se ajusten más al derecho internacional vigente. Por ejemplo, tal como se propone, el artículo VIII(2) podría interpretarse como que implica una responsabilidad legal de reglamentar los medios de difusión para proporcionar acceso a un grupo específico, lo cual no estaría en consonancia con los acuerdos internacionales generales que rigen las frecuencias radioeléctricas. En lo que respecta a las lenguas indígenas, Los Estados Unidos reconocen que es esencial para la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas poder comunicarse con ellos en una forma que puedan comprender y que les permita poder expresar sus puntos de vista y ser comprendidos a su vez en todos los trámites oficiales y en los tribunales (véase PIDCP, artículo 14(3)(a) y (f); Convención de la OIT 169, artículo 12), pero los Estados Unidos no pueden pronunciarse a favor de la proposición de que los Estados deban establecer lenguajes oficiales. Los Estados Unidos examinarán lo relativo al empleo de idiomas en las escuelas como parte del artículo siguiente sobre educación.

Comentario: El acceso a la educación figura entre los derechos más importantes de todo americano. Sin dicho acceso, una persona no puede adquirir los conocimientos y destrezas necesarias para participar en la vida política y económica de una sociedad, lo cual supone para tal persona una seria desventaja en prácticamente todo respecto. Es por ello que los Estados Unidos no están de acuerdo con que un Estado renuncie a su autoridad para establecer normas mínimas para la educación de sus ciudadanos. Las sociedades indígenas también tienen interés en la educación de sus jóvenes y tal vez deseen establecer y administrar sus propias escuelas. Se debería requerir que dichas escuelas cumplan con las normas de educación mínimas del Estado. Véase, Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 13 (3) y (4); Convención sobre los Derechos del Niño artículo 29(2); Convención de la OIT 169, artículo 17(3). Los indígenas deberían también gozar del derecho a tener acceso no discriminatorio a la educación pública, en conformidad con el artículo 26 de la Declaración Universal, el artículo 13 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos y Sociales, y el artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

En lo referente al artículo VIH(4), tal como lo propone la Comisión, los Estados Unidos consideran poco práctico instruir a los Estados para que dirijan sistemas educacionales en lenguas indígenas en todos los casos. Los Estados Unidos respaldan la adopción de medidas razonables para impartir enseñanza en lenguas indígenas, cuando corresponda.

Artículo X. Libertad espiritual y religiosa

Comentario: Las revisiones propuestas al artículo X(1) y (2) se basan en el texto del artículo 18(1) del PIDCP y tienen por objeto armonizar el proyecto de declaración con el derecho internacional vigente. Estas secciones del artículo X han sido reformuladas desde el punto de vista de los derechos de los indígenas. Los derechos en cuestión se encuentran plenamente protegidos como derechos individuales que pueden ser ejercidos en común con otras personas. La revisión propuesta también tiene por objeto proteger el derecho de una persona a practicar su religión, de modo que éste no sea menoscabado por la comunidad. Véase el examen anteriormente expuesto de los Derechos colectivos comparados con los derechos individuales.

Artículo XI. Relaciones y vínculos familiares

Comentario: Los Estados Unidos reconocen la importancia que la integridad de la familia supone para la supervivencia étnica y cultural de los pueblos indígenas. Los Estados Unidos proponen las revisiones anteriores a fin de que el texto se asemeje más al utilizado en el artículo 23(1) del PIDCP y el artículo 20 de la Convención sobre los Derechos del Niño. También pudimos observar que el texto propuesto en el artículo Xl(2) da por sentado que el Estado determina lo que más conviene a los intereses del niño. En los Estados Unidos, el bienestar infantil es una cuestión que corresponde de ordinario a la jurisdicción de los sistemas judiciales estatales y tribales. Sin embargo, en su legislación nacional, los Estados Unidos han formulado un marco legal destinado a proteger la autoridad de los sistemas judiciales tribales en cuestiones de bienestar infantil. No todos los pueblos indígenas estadounidenses, tales como los indígenas hawaianos, tienen acceso a un sistema judicial similar a los sistemas judiciales tribales. Dado que esta situación podría existir también en otros Estados, los Estados Unidos proponen un texto que tenga en cuenta estas diferencias.

Artículo XII. Salud y bienestar

Comentario: Las revisiones propuestas se relacionan más bien con la redacción. No obstante, los Estados Unidos no consideran conveniente que los Estados asuman la responsabilidad por la diseminación de las prácticas médicas indígenas, dado que podría presentarse cualquier número de consecuencias imprevisibles. Los Estados Unidos temen además que el texto empleado por la Comisión podría interpretarse como una proscripción de la autoridad de los Estados para regular la práctica de la medicina necesaria para proteger la salud pública. Si bien los Estados Unidos convienen en que los pueblos indígenas deben estar en libertad de optar por un tratamiento médico tradicional o moderno, o por ambos, también consideran que tienen el deber de asegurarse de que los médicos estén debidamente capacitados, calificados y autorizados, y de que los hospitales y otros centros de salud satisfagan o excedan las normas nacionales mínimas.

Comentario: Los Estados Unidos reconocen que las condiciones ambientales son de importancia crítica para los individuos y sociedades indígenas, por lo que ha añadido una nueva disposición al artículo XIII(1) a fin de que las sociedades indígenas reciban una protección igual de acuerdo con la legislación ambiental nacional. Si bien los Estados Unidos respaldan el concepto de que los Estados tienen ciertas responsabilidades de solucionar las condiciones ambientales que afectan tanto a los indígenas como a otras personas, no puede convenir en que los Estados deban asumir la función de garantes del medio ambiente.

Sección Cuarta (Derechos organizativos y políticos)

Comentario: Parte del texto propuesto en este artículo ya figura en otras partes de la Declaración. Las revisiones propuestas por los Estados Unidos eliminan la duplicación y se concentran en el derecho de asociación en su contexto político. La revisión propuesta se basa en el artículo 20 de la Declaración Universal, así como en el artículo 22 del PIDCP.

Artículo XV. Manejo y control de asuntos internos

Comentario: Tal como se expuso anteriormente en la página 2, de acuerdo con el derecho internacional no existe la obligación de conceder autonomía a los grupos o sociedades indígenas. De acuerdo con la legislación estadounidense, las tribus indias y los nativos de Alaska retienen atributos de soberanía sobre sus asuntos internos, lo cual coincide con el texto aquí propuesto. Los grupos indígenas deberían, en general, contar con autoridad para manejar sus asuntos locales e internos.

Comentario: Si bien este artículo, tal como lo propone la Comisión, refleja en general la legislación interna estadounidense en lo tocante a las tribus reconocidas por el Gobierno federal, no todos los Estados reconocen un código legal separado para los pueblos indígenas. Al igual que en el caso del artículo anterior, la aprobación de este texto por parte de los Estados Unidos está sujeta a la aceptación de la definición de "sociedades indígenas" contenida en el artículo I.

Artículo XVII. Incorporación nacional de los sistemas jurídicos y organizativos indígenas

Comentario: Los Estados Unidos proponen únicamente cambios menores de redacción destinados a eliminar la presunción, que no será aplicable en todos los casos, de que las actuales estructuras gubernamentales del Estado deban necesariamente ser modificadas para incorporar instituciones indígenas. Los gobiernos tribales, por ejemplo, ya se encuentran incorporados en el marco político por la Constitución estadounidense, y muchas oficinas del órgano Ejecutivo, así como comités tanto del Senado como de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, se encargan de asuntos indígenas.

Sección quinta (Derechos sociales, económicos y de propiedad).

Artículo XVIII. Formas tradicionales de propiedad y supervivencia étnica. Derecho a tierras y territorios

Revisión propuesta:

1 . Los Estados deberían respetar la cultura y los valores de las sociedades indígenas y las relaciones especiales que existen entre dichas sociedades y sus tierras y sus intereses en ellas, incluidos los usos tradicionales tales como el cultivo de subsistencia.

2. Los Estados deberían reconocer formas de propiedad social de la tierra, que reflejen sistemas indígenas de tenencia de la tierra.

3. Los Estados deberían proporcionar un marco legal efectivo para la protección de los derechos de las sociedades indígenas, en lo que respecta a sus recursos naturales en sus tierras, incluida su capacidad para usar, administrar y conservar tales recursos, así como respecto de los usos tradicionales de sus tierras, intereses en tierras y recursos, tales como los de subsistencia.

4. En situaciones en las que el Estado se reserva la propiedad de recursos minerales o del subsuelo, o bien derechos sobre otros recursos pertenecientes a las tierras en posesión de sociedades indígenas, los Estados debieran establecer procedimientos de consulta con ellas antes de emprender o autorizar cualquier programa para la explotación de tales recursos. Cuando fuese posible, las sociedades indígenas deberían beneficiarse de estas actividades y recibir una compensación justa por cualesquiera daños sufridos como consecuencia.

5. Se insta a los Estados a evitar el traslado de sociedades indígenas. Como regla general, debería obtenerse el consentimiento. libre e informado de dichas sociedades, antes de ser trasladadas de sus tierras. Cuando no pueda obtenerse dicho consentimiento, tales desplazamientos deberían tener lugar sólo en circunstancias excepcionales y de acuerdo con los procedimientos pertinentes que establezcan las leyes y reglamentaciones nacionales. Cuando las sociedades indígenas hayan abandonado sus tierras, deberá brindárseles la oportunidad de volver a las mismas si dejaran de existir las causas que originaron el desplazamiento.

6. Los Estados deberían respetar la seguridad física de las sociedades indígenas. Durante períodos de conflicto armado, los Estados podrán requerir la evacuación total o parcial de pueblos indígenas cuando la seguridad de la población o razones militares imperativas así lo exijan.

7. Los Estados deberían proteger el derecho de los indígenas a la propiedad, desarrollo y disfrute de sus tierras, y a tener intereses en las mismas, en la misma medida que otros individuos.

8. Los Estados deberían proteger a los indígenas y sus sociedades en lo que respecta al uso y ocupación de sus tierras. Si sus tierras son tomadas por el Estado, ello deberá ser con un propósito público y pagándose un monto equitativo. Los Estados deberían considerar la posibilidad de llegar a un acuerdo negociado, incluida la devolución de la tierra según corresponda, cuando la ley no disponga lo contrario.

9. Los Estados deberían establecer multas y mecanismos de cumplimiento para proteger las tierras de individuos y sociedades indígenas contra intrusión y usos no autorizados.

Comentario: El artículo XVIII, tal como fuera redactado por la Comisión, contiene un lenguaje impreciso al intentar contemplar una gran variedad de situaciones relacionadas con la propiedad y el uso de la tierra. Como resultado, la disposición excede con mucho de los límites del derecho internacional vigente y está en discrepancia con la legislación estadounidense en aspectos importantes. Si bien los Estados Unidos respaldan el principio de que los Estados deberían reconocer y proteger los derechos de los indígenas a la tierra, la restitución sencillamente no es siempre un medio viable de resolver disputas referentes a títulos de propiedad de tierras. Consideramos también que la Declaración debe ser menos restrictiva y permitir que se llegue a otros tipos de soluciones satisfactorias entre las partes involucradas.

Hemos propuesto, asimismo, un nuevo artículo XVIII(6) relacionado con el traslado forzoso de pueblos indígenas en tiempos de conflicto armado. Observamos que el artículo 49 de la Cuarta Convención de Ginebra autoriza la evacuación total o parcial de una área determinada "si la seguridad de la población o razones militares imperativas así lo exigen". Además, de conformidad con el artículo 58(a) del Protocolo de Ginebra I de 1977, las partes beligerantes tienen legalmente el deber de evacuar a la población civil que se encuentre en las "inmediaciones de objetivos militares". La declaración no debiera apartarse de las reglas de la Convención de Ginebra.

Revisión propuesta:

1. Los indígenas tienen derecho a que no se les imponga ninguna condición discriminatoria en cuanto a trabajo, empleo, salario u otras prestaciones conexas.

2. Los indígenas deberían tener derecho a medidas especiales, cuando las circunstancias así lo exijan, a fin de corregir, reparar y prevenir la discriminación de la cual puedan haber sido objeto históricamente.

Comentario: Los Estados Unidos trataron sobre la cuestión relativa a "medidas especiales" en el artículo VI. Deseamos aprovechar esta oportunidad para volver a subrayar nuestra opinión de que lo referente a "medidas especiales" para corregir discriminaciones pasadas es delicado y difícil de prescribir en los términos amplios y generales de una declaración. La revisión propuesta permitiría que cada Estado decida cuándo y dónde conceder trato preferencial en asuntos laborales.

Comentario: Los Estados Unidos concuerdan con que los Estados deben dar a sus indígenas los mismos derechos que tienen los demás ciudadanos a la protección de las leyes que rigen la propiedad intelectual. Los Estados, no obstante, debieran retener la autoridad para determinar cuándo y en qué circunstancias se requieren medidas de protección adicionales.

Comentario: Los Estados Unidos aceptan, como regla general, el concepto de un "derecho al desarrollo" en el contexto internacional únicamente para individuos, y no para Estados o grupos, de acuerdo con lo dispuesto en la Declaración de las Naciones Unidas de 1986 sobre el Derecho al Desarrollo. En consecuencia, los Estados Unidos no podrían aceptar ninguna sugerencia de un "derecho" colectivo de la naturaleza que propone la Comisión.

Los Estados Unidos reiteran que el contexto general dentro del cual debería suponerse que ocurre el desarrollo de los pueblos indígenas es el de los procesos democráticos y la participación amplia. Dado que no todos los pueblos indígenas viven en comunidades separadas de otros miembros de la sociedad, no parece práctico reconocer en todos los pueblos indígenas el derecho a orientar su desarrollo en una dirección distinta a la de los demás o la del Gobierno nacional. Tampoco se considera posible ni deseable que un Estado asuma las mismas responsabilidades amplias para con los pueblos indígenas que se proponen en el artículo XXI(2). La revisión propuesta confirma el derecho de los pueblos indígenas a participar en las decisiones públicas sin conceder un derecho al veto.

Sección sexta. Disposiciones generales.

Artículo XXII. Tratados, acuerdos y arreglos implícitos

Comentario: Esta disposición es de gran importancia para los pueblos indígenas, y partimos de la proposición de que los Estados deberían cumplir con sus obligaciones adquiridas en tratados. La revisión propuesta se refiere al cumplimiento de tratados conforme a la legislación nacional. La sugerencia de que los conflictos deben ser presentados ante organismos internacionales competentes parece ser contraproducente dado el hecho de que la mayoría de los acuerdos de este tipo no originan derechos conforme al derecho internacional, y no debieran ser adjudicarse en tribunales internacionales. Los Estados Unidos consideran, no obstante, que deberían existir foros nacionales que fallen equitativamente sobre tales reclamos.

Comentario: Los Estados Unidos consideran que la referencia a derechos futuros da lugar a confusión, por lo que propone que sea eliminada.

Comentario: Los Estados Unidos prefieren el enfoque adoptado en el artículo 8(4) de la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas.

RE00037SO1

Notas

* Compárense los artículos comunes 1(1) de los Pactos Internacionales. Se ha entendido generalmente que los "pueblos" con derecho a determinar libremente su estado político y a promover libremente su desarrollo económico, social y cultural (es decir, ejercer el derecho a la autodeterminación) son todos los pueblos de un Estado o aquellos que podrían constituirse como Estado, y no una minoría o grupo indígena particular dentro de un Estado existente. Véase el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos de un segmento de la población nicaraguense de origen misquito (1984) (las poblaciones indias indígenas no eran pueblos con derecho a la autodeterminación o a la autonomía política conforme al derecho internacional); R. Higgings, Problems and Process, en 126.

** Véase Estados Unidos contra Wheeler, 435 U.S. 313, 323 (1977) en que la Corte Suprema de los Estados Unidos hizo la observación de que: "La soberanía que retienen las tribus indias es de carácter particular y limitado . . . . En resumen, las tribus indias aún poseen aquellos atributos de soberanía no retirados por tratados o estatutos, o por implicación como resultado necesario de su estado de dependencia".

*** Esta definición es similar a la llamada "definición Cobo", la cual lleva el nombre del Relator Especial de la ONU que estudió la discriminación contra los grupos indígenas. Conforme a dicha definición:

Las comunidades, pueblos y naciones indígenas son aquellos que [1] tienen una continuidad histórica con las sociedades que se desarrollaron en sus territorios con anterioridad a la invasión y colonización, [2] se consideran a sí mismos distintos de otros sectores de las sociedades ahora prevalecientes en esos territorios o partes de los mismos. [3] Constituyen actualmente sectores no dominantes de la sociedad y [4] están determinados a preservar, fomentar y transmitir a las generaciones futuras sus territorios ancestrales y su identidad étnica, como bases para la continuación de su existencia como pueblos, [5] de acuerdo con sus propias características culturales, instituciones sociales y sistemas jurídicos.