Gobiernos Nacionales y Gobiernos Locales: Socios Estratégicos

VIII Conferencia Interamericana de Alcaldes y Autoridades Locales
Junio 12, 2002

Jaime Aparicio

Agradezco la invitación que me hiciera la Universidad Internacional de la Florida, a través de Alan Rossenbaum, y felicitar a las autoridades del Condado de Miami-Dade por el auspicio de esta Octava Conferencia Interamericana de Alcaldes y Autoridades Locales.

Señoras Alcaldesas, señores Alcaldes, señoras y señores:

No es fácil ser optimista en estos momentos en que varios países de la región sufren las consecuencias de una severa crisis económica, junto a inestabilidad social, violencia, sociedades cada vez más polarizadas por el agravamiento de la inequidad social. Sin embargo, hoy más que nunca hay que tener la esperanza del cambio y de LA NECESIDAD DE ENCONTRAR una salida del tunel en que nos ha encerrado la crisis. Para esto, la clave es una alianza estratégica entre los gobiernos nacionales, los gobiernos locales, los actores no estatales, el sistema interamericano, las agencias de cooperación y los países donantes, para asegurar los cambios institucionales y el crecimiento económico, elementos indispensables para salir de la crisis.

Hoy nadie discute que las reformas macro-económicas, aunque necesarias, no han sido suficientes para combatir la pobreza generalizada, la inseguridad y el desempleo. Por eso, hay perdida de confianza en los ciudadanos respecto al estado y al sistema político.

Durante esta presentación quisiera compartir con ustedes una reflexión sobre la NUEVA AGENDA DE LAS AMERICAS, diseñada por los Jefes de Estado y de Gobierno de 34 Estados, reunidos en las cumbres de las Américas. Y cómo ese Plan de Acción puede ser para ustedes un instrumento de apoyo en la construcción de vínculos estratégicos con los gobiernos, en un período de crisis cómo el que vivimos. Luego, quisiera referirme a la evolución de esa agenda regional respecto al tema específico de la Descentralización y gobiernos locales.

Desde una perspectiva regional, diversos sucesos internacionales anuncian algunos cambios en las políticas de cooperación de los países industrializados y en los organismos financieros, los que podrán afectar positivamente a aquellos países que hagan esfuerzos en asegurar la gobernabilidad democrática, la transparencia y la justicia social en sus propias sociedades.

En efecto, hoy nos reunimos inmediatamente despues de la Asamblea General de la OEA en Barbados, un año despues de la Cumbre de Quebec, pocas semanas despues de la Cumbre de Monterrey, después de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas y meses antes de la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenilble. En estos foros se han manifestado claramente las nuevas prioridades mundiales y regionales frente a la extrema pobreza en el tercer mundo. Aquí nos vamos a concentrar en ver cómo esa agenda global ha impactado al sistema interamericano, nuestras propias políticas domésticas, y cómo los gobiernos locales pueden tener en esa agenda regional un instrumento de presión para promover la descentralización y la apertura del Estado hacia políticas más participativas.

Señoras Alcaldesas, señores Alcaldes:

Todos nos damos cuenta que cada vez más nuestras vidas son afectadas por eventos que se originan fuera de nuestros países. Desastres naturales, terrorismo, crisis financieras, son algunos ejemplos de esto.

Como manifiesta el Profesor Joseph Ney, de la Universidad de Harvard: "Quién hubiera pensado que practicas bancarias imprudentes en una economía pequeña como la de Tailandia en 1997, hayan llevado al colapso a la economía Rusa y provocado la crisis brasileña".

Pero la globalización es un fenómeno mucho más complejo y abarca diversas dimensiones: la Información y tecnología, que han superado el concepto de la distancia; lo social y cultural, con la fragmentación de pueblos, culturas, lenguas, imagenes, religions, ideas y el fenómeno de la migración; la militar, que hoy es mucho más compleja; el comercio (OMC), la mundialización de la política en temas como democracia, derechos humanos, transparencia, lucha contra las drogas; la emergencia de la sociedad civil y de una opinión pública regional que hace escuchar sus preocupaciones y participa en los ejercicios multilaterales. Finalmente, la globalización financiera, donde los flujos han pasado de 15 mil millones de dólares en 1973 a 1.5 trillones de dólares en 1997.

Frente a esos datos de la nueva realidad mundial, en el ámbito interamericano, se ha diseñado una nueva agenda, destinada a responder los retos y oportunidades de la llamada globalización, a través de un nuevo tipo de multilateralismo, basado en consensos, acuerdos y acciones colectivas, se empezó a diseñar en la Cumbre de Miami, el año 1994, continuó con una Cumbre especial sobre Desarrollo Sostenible, realizada en Bolivia en 1996, luego con la Segunda Cumbre de las Américas de Santiago, en 1998, y finalmente con la Cumbre de Quebec el año 2001. Este proceso basado en una visión cooperativa tiene sus cimientos en tres compromisos: Democracia, Economía de Mercado y un nuevo multilateralismo orientado a resolver las grandes cuestiones sociales.. Este proceso también sirvió para redefinir el papel de la Organización de los Estados Americanos.

El proceso de Cumbres también se ha Institucionalizado, se ha dotado de mecanismos de seguimiento y, a partir de Québec, cuentan con una Secretaría, que acaba de ser creada en la Secretaría General de la OEA. Se ha abierto dos espacios en la OEA para la participación de la sociedad civil, se ha creado un Grupo de Coordinación entre los organismos del sistema, OEA, BID, CEPAL, OPS, IICA, al que se han asociado el BM y los bancos subregionales. También se han creado foros ministeriales para el seguimiento de las políticas sectoriales. Uno de ellos, el de descentralización se ha reunido a fines del año pasado en Bolivia. En este tema la reunión de Alcaldes previa a la Cumbre de Quebec dió importantes insumos que fueron tomados en cuenta en el Plan de Acción.

En este contexto, nos detendremos sólo en algunos temas prioritarios de la Nueva Agenda regional, empezando por el del fortalecimiento de los sistemas democráticos. 

En América Latina y el Caribe hay una creciente insatisfacción con la democracia, que para mucha gente ha hecho poco por mejorar su situación, Las democracies en la region están amenazadas por la inequidad, la violencia, las tendencias autoritarias, la exclusion, la falta de Instituciones, la corrupción; el crimen y la inseguridad, instituciones públicas ineficientes, economías sin crecimiento,

Frente a esta situación, una de las primeras medidas que los gobiernos han tomado ha sido, en cumplimiento de un mandato de la cumbre de Québec, la suscripción de la Carta Democrática Interamericana, El 11 de septiembre en Lima , Peru. La Carta extiende los alcances de la democracia, vinculando su vigencia al respeto al estado de derecho, a los derechos humanos, la libertad de expresión, los partidos políticos, el financiamiento de campañas electorales y la independencia de los poderes públicos, a la equidad social y a la inclusión cultural.

Otro tema fundamental es el del Comercio, donde los gobiernos se han comprometido a crear, para el año 2005 el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que será el mercado más grande del mundo, desde Canadá hasta Tierra del Fuego. 

En Seguridad Hoy, las discusiones sobre seguridad regional van más allá de los temas militares tradicionales para incluir factores como la pobreza, gobernabilidad democrática, desastres naturales, seguridad humana.

La Corrupción no estaba en la Agenda regional hace una década, es un tema nuevo, cobra importancia con los mandatos de las Cumbres. Según el Banco Mundial, se estima que el dinero distribuido por debajo de la mesa en comisiones y sobornos en un año se acerca a los 80.000 millones de dólares El Consejo de Europa cree que la corrupción en la contratación pública está cada vez más relacionada con la financiación ilegal de los partidos políticos y de las campañas electorales.

Conforme ha avanzado esta plaga, la corrupción ha pasado de ser simplemente un problema de inmoralidad pública (y privada, pues además de funcionarios corrompidos hay empresarios corruptores) a uno de los principales obstáculos para el desarrollo y un factor central de inestabilidad política (recuérdese el papel de la corrupción en la reciente crisis asiática). Las instituciones internacionales que se ocupan de modo crítico de su existencia, y los expertos que la combaten, entienden que el mejor método para erradicarla es la existencia de controles democráticos: parlamentarios, presupuestarios y mediáticos

Se amplía su espectro, no sólo es soborno, es la ineficiencia, es el nepotismo, el abuso de poder, el tráfico de influencias, etc.Es un mal social. Los pobres son las mayores victimas de la corrupción.

Frente a este problema, los gobiernos han suscrito la Convención Interamericana contra la Corrupción, posteriormente han establecido un sistema de seguimiento, para apoyar la inclusión de las normas de la Convención a las legislaciones nacionales. De esa manera, se busca crear estructuras preventivas yun marco legal adecuado para garantizar transparencia, acceso de los ciudadanos a la información y fomentar una cultura de responsabilidad y de rendición de cuentas en los funcionarios públicos. El objetivo es que evitar los medios que la promueven, a través del fortalecimiento institucional. Una sociedad democrática es la que tiene un marco legal de transparencia.

Todos tenemos responsabilidad en la tarea de combatir la corrupción, el gobierno nacional, los gobiernos locales, el ciudadano, el empresario, el funcionario,etc

Otro tema central de la Agenda es la cooperación y el financiamiento de los mandatos de la Cumbre que promueven el desarrollo y la equidad social. EN MONTERREY SE VIO EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS DE ASISTENCIA internacionales. SE VIO QUE SIN MECANISMOS INSTITUCIONALES EFICIENTES DE GESTION Y SUPERVISIÓN DE LA GESTION PUBLICA, EL DINERO VA A BOLSILLOS PRIVADOS. También se constató que luego de una década de una apertura económica incompleta, el resultado es que, en términos absolutos, tenemos el mayor número de pobres en nuestra historia.

Por eso una de las prioridades de la agenda ha sido el de promover esfuerzos nacionales y regionales de construcción Institucional. Por eso, ahora tenemos que hablar de dos temas fundamentales. Uno, el sistema político y cómo mejorar su operatividad, los sistemas electorales, los partidos, cómo abrirlos a una mayor participación. Hay que defender la política, mejorar su calidad, pero no prescindir de sus reglas. La política hoy es denunciada por los ciudadanos, criticada por los medios de comunicación, maltratada por los sondeos, acosada por la judicialización de la política. Sin embargo, el juego político es esencial para dar oxígeno a nuestras democracias.

Segundo, el funcionamiento del Estado, que no está cumpliendo con eficiencia su responsabilidad de hacer que la democracia, las Instituciones y los servicios públicos funcionen. Todos deben movilizarse en ese contexto, y especialmente los bancos organismos financieros internacionales tienen un rol fundamental.

Finalmente, está el tema de las Tecnologías de Información que, aunque se consideran como creadoras de oportunidades, pueden también ser un factor de desorden y separación. La "division digital", es el mayor desafío de nuestra época, mientras la brecha entre los que tienen acceso a estas tecnologías y los que no lo tienen crece desmesuradamente.. La inequidad en la distribución de los beneficios de la era de la información, aumenta las diferencias en lso ingresos de las personas, en sus oportunidades de educación y de empleo, generando potenciales conflictos sociales. Por eso, el capitulo de Conectividad de la nueva agenda, intenta centrar los esfuerzos colectivos de cooperación en la región, en disminuir esa brecha en los próximos años.

DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES

Hoy es necesario reconstruir el concepto de Estado, abrirlo a la participación popular, a los gobiernos locales, generar un nuevo pacto social destinado a asegurar el funcionamiento del Estado, donde los Gobiernos locales tengan el papel central en la prestación de servicios a sus comunidades (Educación, salud, caminos),. Por su lado, los Gobiernos Nacionales, deben asegurar asegurar la transparencia del sistema político, la independencia de poderes, la escentralizaciíón de recursos y facultades de decisión; reglas claras de juego, un apropiado regimen regulatorio y fiscal; buscar cooperación entre municipios; establecer y financiar programas de capacitación ; facilitar el acceso a las tecnologías de información y educación a distancia; todo esto .dentro de una verdaderancultura de transparencia.

Los Gobiernos locales tienen un papel muy importante en el seguimiento de la implementación de los mandatos de la Cumbre. Por un lado, pueden ser ejecutores de las acciones propuestas en la implementación y por otro lado, pueden requerir a los gobiernos nacionales que cumplan con lo que éstos acordaron en los Planes de Acción de las Cumbres.

En este contexto el tema de descentralización y gobiernos locales ha sido visto por los jefes de estado y de gobierno de las Américas como un tema vital, tanto en su propia especificidad como en su carácter transversal dentro de la agenda regional.. Y esta agenda es cada vez más importante para ustedes, porque ahora la cooperación internacional de gobiernos, agencias y organismos en las Américas, se base en las prioridades del Plan de Acción de Québec.

La descentralización estuvo ausente en la Cumbre de Miami, pues en ese momento, todavía había oposición de algunos países a incluir en un Plan de Acción compromisos colectivos en este tema.

En Santiago se incluyó tímidamente el tema y con mucha solidez en la Cumbre de Quebec, donde uno de los principales insumos, fue precisamente la reunion de Alcaldes previa a esa Cumbre.

Plan de Acción de Santiago
Fortalecimiento de las Administraciones Municipales y Regionales

Los Gobiernos:

•De acuerdo a sus ordenamientos jurídicos y en un plazo razonable establecerán o fortalecerán mecanismos para la participación de grupos de la sociedad en el proceso de la toma de decisiones locales y otras instancias subnacionales mediante, por ejemplo, audiencias públicas, análisis presupuestarios abiertos a la participación de la comunidad y fomento de la transparencia en las operaciones financieras de los Gobiernos locales y otras instancias subnacionales.

•De acuerdo con sus legislaciones en todos los niveles, establecerán alternativas de financiamiento para los Gobiernos locales y otras instancias subnacionales, incluidas las asociaciones de Gobiernos locales, tales como transferencias de recursos estatales o federales, acceso a capitales privados, y otorgando la autorización para recaudar ingresos a nivel local a fin de ampliar la prestación de servicios de calidad. Asimismo, promoverán la capacitación para fortalecer su gestión administrativa.

•De acuerdo a la realidad y al ordenamiento jurídico de cada país, estudiarán la conveniencia de la transferencia de funciones gubernamentales del nivel nacional a los Gobiernos locales y otras instancias subnacionales, así como la posibilidad de perfeccionar la gestión de dichos Gobiernos.

•Compartirán sus experiencias e información de programas existentes y futuros apoyados por organismos de cooperación multilateral y bilateral, tales como la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, para facilitar la instrumentación de esta iniciativa.

Plan de Accion de Quebec
Fortalecimiento de los gobiernos locales Quebec

Reconociendo que la participación ciudadana y la representación política adecuada son las bases de la democracia, y que los gobiernos locales son los que tienen mayor presencia en la vida cotidiana de la ciudadanía:

  • Promoverán mecanismos para facilitar la participación ciudadana en la vida política, especialmente en los gobiernos locales o municipales;
  • Impulsarán el desarrollo, la autonomía y fortalecimiento institucional de los gobiernos locales, a fin de promover condiciones favorables para el desarrollo económico y social sostenible de sus comunidades;
  • Fortalecerán la capacidad institucional de los gobiernos locales para permitir la plena y equitativa participación ciudadana en las políticas públicas sin discriminación alguna y para facilitar el acceso a los servicios esenciales para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, y fortalecerán la descentralización y el desarrollo integral de estos servicios, en parte, mediante un financiamiento adecuado y oportuno y de iniciativas que permitan a los gobiernos locales generar y administrar sus propios recursos;
  • Promoverán el intercambio de información, prácticas óptimas y técnicas administrativas entre funcionarios de gobiernos locales y asociaciones de municipios, asociaciones comunitarias y la ciudadanía, en parte, facilitando el acceso de los municipios a las tecnologías de información y comunicación, al igual que fomentando la cooperación y coordinación entre las organizaciones nacionales, subregionales y regionales de alcaldes y gobiernos locales;
  • Impulsarán la cooperación internacional para la capacitación de los dirigentes y mandos medios de los gobiernos locales;
  • Promoverán la realización de una reunión en Bolivia de ministros o autoridades, del más alto nivel, responsables de las políticas de descentralización, gobierno local y participación ciudadana a nivel municipal, y considerarándetenidamente las recomendaciones de la Sexta Conferencia Interamericana de Alcaldes, y otros procesos relevantes;
  • Respaldarán el Programa de Cooperación en Descentralización y Gobierno Local de la OEA, incluyendo, con el apoyo del BID, la elaboración de programas y la incorporación efectiva de los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones;

Recomendaciones
Dentro de ese panorama, creo que es importante tomar en cuenta los siguientes elementos:

  1. Tomar nota que la Reunión de Ministros y Autoridades de Alto Nivel Responsables de las Políticas de decentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana, celebrada en Bolivia, en julio de 2001, aprobó un Plan de Acción para la implementación del mandato de la Cumbre de Quebec sobre este tema. Trabajar junto con los Gobiernos Nacionales para involucrarse en llevar a cabo las decisiones adoptadas en dicha ocasión y prepararse para dar sus aportes para la reunión de seguimiento que se realizará en México.
  2. Esta puede ser una gran oportunidad para involucrar en la implementación del plan de acción a los gobiernos locales y a la sociedad civil
  3. Se consolide el apoyo a este tema por parte del sistema interamericano, OEA, BID, CEPAL, OPS, del BM, de los bancos subregionales (CAF) y de quienes hasta hoy han demostrado interés y apoyo a estas iniciativas como USAID, ACDI y agencias europeas

CONCLUSION

Para concluir quiero recordarles que ustedes tienen por delante la oportunidad de tomar decisiones muy importantes que consoliden el apoyo a un proceso que tiene como meta beneficiar a los ciudadanos de las Américas, pero fundamentalmente a aquellos que sufren las consecuencias de la inadmisible inequidad social que caracteriza a nuestra región.

Este nuevo alcance de la participación de los actores LOCALES en las cuestiones públicas nacionales y en los procesos multilaterales es el reflejo de cambios profundos en la propia estructura de los Estados, así como en el funcionamiento de los organismos internacionales. Hoy, las decisiones que afectan a nuestras sociedades se dan dentro de procesos democráticos que, en general, permiten una intervención más directa y continua de los distintos sectores sociales afectados por dichas decisiones. Las reformas nacionales y las negociaciones multilaterales tienen cada vez más en cuenta las distintas voces de los ciudadanos de la región.

Esa participación tiene su naturaleza en el propósito de recrear el Estado bajo un nuevo pacto social que reafirma la nueva realidad de sociedades de individuos, de ciudadanos con derechos, y una diversidad de intereses particulares y colectivos. En consecuencia, la sociedad, las comunidades, se han dotado de mecanismos de presión y de resistencia que sirven para limitar el exceso de poder del Estado, desde la sociedad hacia la estructura política.

El objetivo es el de articular una nueva relación equilibrada, abierta e inteligente entre el Estado Nacional y los gobiernos locales, a la luz de una nueva agenda social que requiere el concurso de ambas partes. Esa agenda sólo se hará realidad si todos participan en su ejecución. La experiencia muestra que esa participación es esencial, entre otros temas, en: la reducción de la pobreza, en educación, en salud, en la lucha contra la corrupción; además de ser un instrumento para la consolidación de la democracia y un remedio a las tentaciones totalitarias.

Hoy la capacidad de los ciudadanos de movilizarse por causas públicas está creciendo. En Latinoamérica ésta fue eficaz para resistir a los regímenes militares y dar un impulso a los procesos de democratización. Está pues, en el interés de los propios gobiernos generar esta alianza con los gobiernos locales y con los distintos actores no estatales para dar soluciones efectivas a las urgentes cuestiones sociales y culturales de nuestro tiempo.

Esto no es fácil, pues supone desarrollar una cultura diferente, cambiar mentalidades y supone además una verdadera ruptura en el sentido histórico. Y la mayor dificultad radica en que va contra la propia lógica epistemológica del concepto de poder, el gran organizador de la política. En efecto hay una contradicción aparente entre la propia naturaleza del sistema político y su vinculación a la idea de poder en contraposición a gobiernos locales que tienen precisamente por vocación limitar ese poder, afectando decisiones, abriendo procesos de fragmentación y redistribución del poder..

En países altamente institucionalizados y con el ejercicio de poder mediatizado efectivamente por otros poderes y grupos de presión, presenta menores dificultades la descentralización. Sin embargo, en países institucionalmente débiles, con una larga tradición centralista, autoritaria y caudillista, mecanismos de gobierno rígidos y cerrados, este proceso resulta mucho más difícil. Pero, es indudable que este proceso está en movimiento y nada indica que se detendrá.

El proceso de cumbres ha favorecido una verdadera transición hacia la legitimación de nuevos procesos de apertura, hacia sociedades más abiertas y más transparentes, lo que sin duda es bueno para la estabilidad y salud de la democracia del siglo XXI

  [Quebec_Summit/Quebec-Democracy/Local Goverment/tracker.htm]