La prevención y el control del consumo y tráfico Ilícitos de drogas y sustancias sicotrópicas, y otros delitos conexos

 Reseña: El progreso desde Santiago

La declaración y el plan de acción de la Cumbre de Santiago sobré la fiscalización de estupefacientes están ayudando a que muchos de los esfuerzos antinarcóticos en el Hemisferio, iniciados después de la Cumbre de Miami de 1994, alcancen un éxito todavía mayor. De hecho, los avances importantes registrados en la lucha contra la producción, el tráfico y el consumo hasta comienzos de 1999 reflejan un progreso que era inimaginable hace sólo unos pocos años. Está aumentando la concientización pública acerca de la amenaza de la droga, así como el compromiso del sector público a hacerle frente a nivel unilateral, bilateral y multilateral. Se puede decir que el enfoque cada vez mayor en el compromiso multilateral es uno de los resultados más importantes de la Cumbre de Santiago. Ese enfoque multilateral se ha visto ayudado por el creciente reconocimiento de que la amenaza de la droga es verdaderamente omnipresente; ya no es un problema clasificado en términos de países usuarios y países productores, porque todas sus manifestaciones están comenzando a afectar a todos los países de la misma forma. El carácter integral y equilibrado del plan de acción contra estupefacientes de la Cumbre de Santiago refleja ese reconocimiento.

En términos generales, las principales disposiciones del plan de acción piden el establecimiento de un proceso de evaluación gubernamental de carácter multilateral para supervisar los esfuerzos individuales y colectivos a fin de combatir todos los aspectos del problema de los estupefacientes ilícitos, así como esfuerzos nacionales más firmes y una mayor cooperación internacional para reducir el consumo de drogas, mejorar y actualizar los mecanismos para enjuiciar y extraditar a los traficantes, eliminar los cultivos de drogas ilícitas, fiscalizar el tráfico de armas de fuego y reducir el lavado de dinero. Como sucedió con el plan de acción de Miami, lograr un progreso pleno en todas estas cuestiones llevará tiempo. No obstante, el Hemisferio ya ha logrado un progreso importante en varias de ellas, como se destaca a continuación. En otro documento se describen los logros contra el lavado de dinero.

El Mecanismo de Evaluación Multilateral

El rasgo distintivo del plan de acción de la Cumbre de Santiago en materia de control de estupefacientes es el compromiso a establecer un mecanismo de evaluación multilateral (MEM) para todo el Hemisferio. En muchos aspectos, ello constituye la extensión lógica de la Cumbre de 1994 y de la Estrategia Antidrogas del Hemisferio de 1996 resultante. El MEM es un esfuerzo singular y ambicioso en la fiscalización internacional de estupefacientes. Se propone establecer un sistema multilateral para examinar y evaluar la suficiencia de los planes de control de narcóticos y los avances para lograr los objetivos de cada país en el Hemisferio. Tiene por objeto dar enfoque a los esfuerzos nacionales y fortalecer la cooperación internacional para lograr mejores resultados con mayor eficacia.

El compromiso político a apoyar éste proceso es sólido, como se refleja en el progreso considerable que ya se ha logrado para establecer éste mecanismo. Aprovechando el modelo que se utilizó eficazmente para elaborar la Estrategia Antidrogas del Hemisferio, la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la OEA estableció un grupo de trabajo gubernamental (GTI) integrado por todos los países miembros, con el fin de elaborar principios, normas, y marcos cronológicos para negociar el MEM. En un sentido amplio, los dos objetivos del GTI consisten en formular una serie de indicadores que sirvan de base para las evaluaciones y decidir los modos de ponerlos en práctica. La CICAD ya ha auspiciado cuatro reuniones del GTI que han sido muy productivas y se vislumbran logros bien definidos para la segunda mitad de 1999.

En mayo de 1998, casi un mes después de la Cumbre, la CICAD estableció el GTI, en el que Canadá ocupaba la presidencia y Chile la vicepresidencia. Los miembros de la Comisión comenzaron las negociaciones oficiales del proceso de evaluación multilateral y estudiaron los documentos preliminares presentados por Argentina, Canadá, los Estados Unidos, México y la Secretaría. El grupo de trabajo convino en celebrar reuniones cada tres meses y plantear, entre otros temas, los siguientes: una definición de los principios y objetivos del mecanismo; los procedimientos y el cronograma para establecer el mecanismo, y la selección de los indicadores que se usarían en la evaluación.

En la segunda reunión que tuvo lugar en Washington en agosto, los países convinieron por consenso en adoptar los principios establecidos por la Cumbre de Santiago y la Estrategia Anti-Drogas del Hemisferio. Definieron, asimismo, los siguientes objetivos que se utilizarán como la base para la elaboración y aplicación del MEM:

• Lograr la aplicación plena de la Estrategia Antidrogas del Hemisferio.

• Fortalecer la confianza mutua, el diálogo y la cooperación hemisférica a fin de hacer frente con mayor eficacia a los diversos aspectos del problema internacional de la droga.

• Seguir el progreso de los esfuerzos individuales y colectivos en el Hemisferio de todos los países que participan en el Mecanismo, indicando los resultados obtenidos así como los obstáculos a los que se enfrentan los países.

• Promover las siguientes acciones, tomando como base los resultados de la evaluación y quedando en el marco de la CICAD: apoyar a los Estados en la ejecución de sus planes nacionales; contribuir al fortalecimiento de su capacidad para enfrentarse al problema, y estimular el desarrollo de la asistencia técnica y los programas de capacitación, así como el intercambio de experiencias de acuerdo con las necesidades de cada uno de ellos.

• Producir informes periódicos sobre la situación del problema en los países y en el Hemisferio.

• Fortalecer la cooperación multilateral como una manera de asegurar la evaluación objetiva de los esfuerzos nacionales para hacer frente al problema de los estupefacientes.

• Promover, a través de la CICAD, el fortalecimiento de la cooperación y coordinación con otras regiones, las Naciones Unidas y otras entidades internacionales.

En la tercera reunión celebrada en Honduras en octubre, el GTI comenzó el debate de los asuntos de fondo del cronograma y los procedimientos para poner en práctica el mecanismo y los indicadores de la evaluación. Concretamente, el GTI elaboró el anteproyecto de una "matriz de indicadores" para ayudar a definir los parámetros de la evaluación. La matriz plantea, entre otros requisitos, la necesidad de estrategias nacionales contra los estupefacientes que incluyan disposiciones para la elaboración de presupuestos, recopilación de datos y evaluación de programas, así como la necesidad de iniciativas para la reducción de la demanda y la oferta.

En su cuarta reunión celebrada en Washington en enero, el GTI llegó a un acuerdo sobre todos los indicadores para las evaluaciones futuras tanto de la oferta como de la demanda. Los países convinieron en un proceso que incluirá la preparación de informes por país y las revisiones de expertos, culminando en la evaluación final multilateral de cada país una vez al año realizada por la CICAD en la medida en que lo permitan los datos y recursos. La Secretaría de la CICAD ha publicado la matriz de los indicadores y un flujograma conceptual que muestra cómo podría realizarse la evaluación. (Se anexan la matriz y el flujograma).

El GTI se reunirá nuevamente en mayo; la sexta reunión está prevista provisionalmente para finales de agosto en Canadá. El GTI apoya la posibilidad de presentar el diseño del MEM en la XXVI sesión ordinaria de la CICAD que tendrá lugar en Montevideo a finales de octubre o comienzos de noviembre de 1999. Asimismo, el Grupo convino en principio en la idea de realizar una evaluación piloto en el año 2000 que se basará en un número reducido de indicadores.

El alcance integral del MEM lo convertirá en un instrumento muy útil y eficaz para enfocar, coordinar y adelantar las iniciativas de control de drogas y otras iniciativas de control de delitos relacionados con estupefacientes en todo el Hemisferio. Mientras tanto, a medida que tienen lugar las negociaciones del MEM, se ha logrado un importante progreso en otros frentes del control de narcóticos que destaca el compromiso de la región a seguir el temario de la Cumbre contra los estupefacientes.

Control de cultivos

Uno de los logros más destacados sigue siendo la reducción considerable y sostenida del cultivo y producción de la coca que, en general, ha descendido en los últimos tres años: desde 1995 se ha reducido en 25.000 hectáreas hasta llegar a la cifra actual de 190.800 hectáreas, que es la más baja desde 1987. La producción de hoja de coca es de unas 230.000 toneladas métricas, lo que significa un descenso del 26 por ciento con respecto a 1995 y es una de las cifras más bajas desde que se comenzaron a llevar estadísticas en 1987. Esos logros se deben, en su mayor parte, a la aplicación de estrategias integrales que unen el desarrollo alternativo con las medidas coercitivas destinadas a que los cultivadores de coca se dirijan a otros cultivos agrícolas o medios de subsistencia. Esos logros no han sido aun mayores porque los productores están tratando de compensar el progreso en el control de cultivos mediante el traslado de los mismos a territorios dominados por las guerrillas, en los que las dificultades de seguridad limitan actualmente la capacidad para poner en práctica programas de desarrollo alternativo y la aplicación de las leyes.

Un logro importante en el control de cultivos tuvo lugar el otoño pasado en Bruselas, en la reunión del grupo consultor de donantes de Perú organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo. En esa reunión, los Estados Unidos, la Unión Europea y otros países y organismos donantes se comprometieron a ofrecer $277 millones para apoyar el Plan de Acción Nacional de Perú para el Desarrollo Alternativo y la Reducción de la Demanda entre 1999 y el año 2003. Este financiamiento ayudará significativamente a acelerar el descenso en los cultivos de coca en Perú, que han bajado en un 56 por ciento en tres años, al alentar a los agricultores a abandonar el cultivo de la coca por el descenso en los precios y disuadirlos de volver a ese comercio en una fecha futura. Los compromisos reflejan lo impresionados que quedaron los donantes con el plan completo, integral y equilibrado presentado por Perú.

Los planes nacionales

Varios países están dando pasos para elaborar planes nacionales e integrales de fiscalización de estupefacientes y establecer o fortalecer sus comisiones nacionales de control de drogas. Esas acciones, en su conjunto, forman una de las principales recomendaciones en el plan de acción de la Cumbre. Igualmente, constituyen los dos primeros indicadores planteados en el mecanismo de evaluación multilateral. Esos planes y comisiones son esenciales para organizar y enfocar los programas antinarcóticos, y elaborar sus presupuestos, y como se demostró en la reunión del grupo de donantes de Perú, son justificantes importantes cuando se solicita mayor apoyo internacional.

La prevención, el tratamiento y la concientización del abuso de drogas

El plan de acción observa correctamente la necesidad de prestar mayor atención a la prevención y el tratamiento del abuso de la droga. Los datos fragmentarios e impresionistas indican firmemente que las modalidades del consumo de drogas en todo el Hemisferio están cambiando y agravándose en varios respectos. Algunos países informan un aumento en los niveles del consumo de cocaína y cocaína "crac". Por otra parte, en los Estados Unidos, si bien el consumo de cocaína sigue todavía muy por debajo de los niveles de hace un decenio (1,5 millones de usuarios en 1997 en comparación con 5,7 millones en 1985), el consumo de heroína, metanfetaminas y otras drogas sintéticas ha aumentado.

Varios países se dedicaron el año pasado a mejorar su entendimiento del problema de abuso de la droga en sus territorios para poder asignar mejor los recursos y planificar las estrategias. Muchos han realizado las primeras encuestas en su historia sobre el abuso de los estupefacientes y otros han planificado o puesto en práctica encuestas de seguimiento a las realizadas en el pasado. Esas encuestas proporcionan marcos de referencia o datos comparativos importantes que serán muy útiles para identificar el carácter y alcance del problema de la droga en el Hemisferio. Sin embargo, esas encuestas deben tratarse con cautela: pueden ser sumamente costosas, y la recopilación y el análisis de los datos son muy propensos al error, aun cuando se disponga de los instrumentos más avanzados para la encuesta y el análisis. Por último, entre los primeros pasos que han dado los países, después de establecer sus propios consejos o comisiones nacionales de control de estupefacientes o elaborar sus estrategias nacionales para el control de las drogas, se encuentra el establecimiento de un programa para coordinar y supervisar sus programas de reducción de la demanda. Nuevamente, es posible que el mecanismo de evaluación multilateral pueda ofrecer un aporte importante a la planificación y administración de los programas en esos campos en los diversos países.

Mientras tanto, el año pasado, varias iniciativas multilaterales ayudaron a adelantar los esfuerzos para combatir el abuso de las drogas. Por ejemplo, la Red de Prevención de Drogas de las Américas (RPDA) y el Gobierno del Japón copatrocinaron una conferencia importante el pasado mes de mayo en Lima llamada 1niciativas Mundiales para la Reducción de la Demanda - El Diálogo entre Asia y las Américas". A esa conferencia asistieron unos 200 representantes del sector público y organizaciones no gubernamentales de 40 países, con el fin de compartir los problemas comunes relacionados con las drogas e intercambiar experiencias e ideas. Como resultado directo de la Cumbre de Santiago, los Estados Unidos patrocinaron un mes de capacitación para 40 funcionarios de alto nivel de América Latina, entre ellos jueces y médicos. Los planes de estudio comprendieron la capacitación y el fomento en la comunidad y en la escuela de coaliciones para prevenir el abuso de drogas y la formación de pandillas, así como en las metodologías de asesoramiento para los adolescentes vulnerables.

El control de las armas de fuego

El plan de acción de la Cumbre y la matriz de indicadores del MEM prestan especial atención al control del tráfico de armas de fuego, con el fin de aliviar la amenaza de las drogas. Hasta ahora, las Bahamas, Belice y México han ratificado la Convención de la OEA de 1997 contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados. Los Estados Unidos han presentado la Convención al Congreso para su ratificación y, entretanto, han comenzado a aplicar el reglamento modelo de la OEA sobre transferencias comerciales de armamentos. La Convenci0n de la OEA puede servir de modelo en materia de control de armas de fuego para el resto del mundo. El año pasado, el Grupo de los Ocho en la Cumbre de Birmingham, Inglaterra, pidió la negociación rápida de una convención internacional para combatir la fabricación y el tráfico ilícitos de las armas de fuego. Para lograr éste objetivo, la Secretaria de Estado Albright ha pedido la concertación para el año 2000 de un protocolo a la convención de las Naciones Unidas sobre los delitos transnacionales, a fin de combatir la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, basada en el modelo de la OEA. Las negociaciones para éste protocolo comenzaron en Viena en enero de 1999.

La Conferencia Regional del Caribe sobre el Control de Estupefacientes

En octubre de 1998, los Estados Unidos auspiciaron una conferencia de funcionarios antinarcóticos del Caribe y los Estados Unidos, celebrada en Miami, y que tenía por objeto, principalmente, seguir el mandato de la Cumbre de Santiago de una mayor acción coordinada. Asistieron más de 150 funcionarios de la región para debatir las iniciativas de reducción de la demanda y la oferta, y los medios de fortalecer los planes nacionales y los organismos de coordinación para el control de la droga en la región. La conferencia se centró en la elaboración de estrategias nacionales y en la posterior coordinación de su aplicación en toda la región. Los grupos de trabajo de la conferencia informaron que los esfuerzos de reducción de la demanda aumentarían si los países mejoraban sus mecanismos internos de coordinación de modo que la información sobre la aplicación de las leyes pudiera intercambiarse más rápida y eficazmente entre las entidades nacionales y entre los países. Por otra parte, en la conferencia se llegó a la conclusión de que las iniciativas de reducción de la demanda en campos tales como la investigación epidemiológica y las encuestas sobre el abuso de la droga se beneficiarían de las "economías de escala" que resultan de una mejor coordinación externa entre los países.

El apoyo a la Sesión Especial de la Asamblea de las Naciones Unidas

Los acuerdos concertados en la Cumbre de Santiago proporcionaron bases firmes para el progreso hacia muchos de los objetivos de la región en la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas para hacer frente unidos al problema mundial de la droga, que se celebró del 8 al 10 de junio de 1998. Los países de la región desempeñaron un papel particularmente destacado en la elaboración de los dos planes de acción de la Sesión Especial, uno sobre el control de los precursores químicos y el otro sobre la erradicación de los cultivos ilícitos y el desarrollo alternativo, y en la declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de estupefacientes. Como resultado de unas difíciles negociaciones con la Comisión Europea, el plan de acción de la Sesión Especial sobre los precursores químicos pide la notificación previa a la exportación del permanganato de potasio y del anhídrido acético, los productos químicos esenciales para elaborar la cocaína y la heroína, respectivamente.

Iniciativas de los Estados Unidos

En febrero el presidente Clinton promulgó la Estrategia Nacional para el Control de Estupefacientes de 1999. Esa estrategia tiene como objetivo a largo plazo lograr una reducción del 50 por ciento en el consumo de estupefacientes en los Estados Unidos para el año 2008, mediante un enfoque equilibrado de programas de reducción de la oferta y la demanda. El presidente Clinton solicita $17,8 mil millones de la suma presupuestada para el año fiscal 2000 con el fin de apoyar esa estrategia, un aumento de $735 millones o el 4 por ciento con respecto a los fondos asignados para el año fiscal ordinario de 1999. El presupuesto incluye aumentos importantes en el financiamiento de los programas de prevención dirigidos a la juventud como, por ejemplo, una campaña de los medios de comunicación ($86 millones más en total); un programa para romper el ciclo de consumo de drogas de los delincuentes ($100 millones más); instalaciones mucho más grandes para el tratamiento y la prevención ($85 millones más); mayores esfuerzos de interdicción a lo largo de la frontera suroeste ($50 millones más), y asistencia al exterior ($29 millones más). Aproximadamente, $22 millones del aumento de $29 millones en asistencia al exterior se destinarán a América Latina. Ello aumentará la cantidad total destinada al presupuesto de asistencia exterior contra los estupefacientes a $265 millones, de los cuales aproximadamente $230 millones se asignarán a programas para Latinoamérica y el Caribe. Ello constituye un aumento del 11 por ciento con respecto al presupuesto del año fiscal 1999 para esa región.

En 1998, los Estados Unidos elaboraron y publicaron, como complemento importante de su estrategia, una serie general de medidas de rendimiento de la eficacia (PME). El informe de las PME desglosa la estrategia nacional en cinco metas amplias, 32 objetivos y 94 puntos específicos de rendimiento. Estos últimos exponen precisamente los logros en el control de estupefacientes que los Estados Unidos esperan alcanzar a corto y mediano plazo. El documento es un medio dinámico para evaluar el progreso de los esfuerzos estadounidenses en materia de control de la droga. Es un documento de evaluación y rendición de cuentas presentado al Congreso, el público, otros organismos federales y cualquier entidad que procure seguir y supervisar los esfuerzos de control de estupefacientes de los Estados Unidos. Por medio de ese documento se seguirá y medirá el éxito de los objetivos de la Estrategia Nacional para el Control de los Estupefacientes. Permitirá a las autoridades, los administradores de programas y el público conocer la postura de los Estados Unidos y a dónde debería dirigir sus programas contra las drogas.

Perspectivas

A pesar del avance en la alianza contra las drogas y de los logros importantes obtenidos recientemente en la lucha contra la producción, el tráfico y el abuso de estupefacientes, el Hemisferio sigue haciendo frente a graves desafíos en materia de narcóticos. Los delincuentes siguen recibiendo enormes sumas de dinero del comercio ilícito de estupefacientes, que son suficientes para alentarlos a seguir cambiando las rutas, buscando nuevos mercados y zonas de producción, y sobornando e intimidando a los funcionarios para que protejan sus operaciones. Uno de esos desafíos consiste en que el cultivo de la coca se ha trasladado a las zonas de Colombia dominadas por las guerrillas donde los mayores riesgos de seguridad complican la aplicación de los programas de control de estupefacientes. Otro desafío conexo es, al parecer, el aumento en la elaboración de cocaína en Perú y Bolivia, y posiblemente en el tráfico a Europa y América del Norte a través del cono sur de América Latina. Las estadísticas que muestran un aumento en las incautaciones y otros indicadores dan a entender que hay más tránsito terrestre a través de Centroamérica, lo que aumenta las posibilidades de mayores actividades delictivas relacionadas con la droga en esos países.