La implementación de la Cumbre de la Iniciativa de las Américas sobre el fortalecimiento de las administraciones municipales y subnacionales

Preparado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional para el Grupo de Revisión de Implementación de la Cumbre

[XVII GRIC, Washignton D.C., 19 de noviembre de 1999]

Introducción

En la Cumbre de las Américas celebrada en Santiago, el gobierno de los Estados Unidos de América aceptó ser el Coordinador Responsable, junto con Honduras y Chile como Co-Cordinadores, de una iniciativa nueva que no formó parte de la primera Cumbre de Miami, en 1994: fortalecer las administraciones municipales y regionales. Específicamente, el Plan de Acción de la Cumbre de 1998 adoptado en Santiago hace un llamado a los estados miembros para que lleven a cabo cuatro tipos de actividades:

Desde 1998, hemos señalado numerosos desarrollos que muestran el impulso para fortalecer el gobierno local:

Otro ejemplo visible de la importancia creciente de establecer la capacidad gubernamental a nivel local se observa en la respuesta de los donantes ante los huracanes Mitch y George: un consenso bien establecido de que los esfuerzos exitosos para la asistencia y reconstrucción deben apoyarse en los gobiernos locales como socios completos. Con compromisos totales por parte de los donantes que ascienden a US$9 mil millones durante los próximos años, el trabajo de recuperación en Centroamérica presenta la oportunidad no tan solo de reconstruir, sino de transformar y crear una capacidad institucional nueva para los gobiernos locales.

Se debe enfatizar que el objetivo de la Cumbre en sí, y los recursos aportados por los donantes, son el resultado del compromiso propio de los gobiernos nacionales para fortalecer los gobiernos subnacionales. En toda la región, los gobiernos nacionales se están transformando y modernizándose a sí mismos. En ese proceso, se está afianzando la democracia, y los gobiernos están compartiendo cada vez más el poder y la toma de decisiones a todos los niveles.

En esta década, la reforma electoral ha conducido en muchos casos a las primeras elecciones directas y separadas para los alcaldes, síndicos municipales y, en algunos casos, gobernadores y legisladores regionales y distritales. En la actualidad, las nuevas leyes de descentralización ordenan por mandato que se giren más fondos directamente a los gobiernos regionales y municipales. Se está incluyendo a los gobiernos locales como socios en la entrega de servicios de salud, educación y otras áreas. En gran parte de la región, los gobiernos locales se han convertido en el crisol de las prácticas innovadoras para incluir a los ciudadanos, en juntas del agua y los comités de supervisión escolar, en los cabildos y en el ambiente de la fijación de las prioridades locales de las metas gubernamentales. Para reflejar estos desarrollos, este artículo examinará el progreso en los cuatro ítems de acción gubernamental local en el Plan de Acción de la Cumbre.

I. Una participación ciudadana cada vez mayor

Los ciudadanos, como nunca antes, tienen la oportunidad, y el ímpetu, para influenciar y dirigir la toma de decisiones del gobierno. Con la evolución política que ha descentralizado la responsabilidad, la autoridad y los recursos a los gobiernos subnacionales, se ha hecho posible la responsabilidad real de la rendición de cuentas a los ciudadanos a nivel local. Para estar a tono con las necesidades y las reacciones de los votantes, cada vez más líderes gubernamentales están llevando a los ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil hacia el proceso de establecer prioridades, implementar programas y monitorear los resultados a nivel local.

Desarrollos actuales. Dos de las prácticas nuevas más comunes utilizadas en América Latina son las comisiones de ciudadanos para la planificación del desarrollo y la fijación de las prioridades locales y los cabildos sobre los presupuestos municipales y el desempeño.

En los países como El Salvador, Paraguay, Nicaragua, Argentina, Perú y Chile, las entidades mixtas público-privadas reúnen a los representantes gubernamentales municipales y a otros actores locales en los comités de asesoría ciudadana. Estos grupos de ciudadanos se conocen con nombres diferentes, como consejos, comités, consorcios, asociaciones o corporaciones de desarrollo, y varían en gran medida en sus modos de operación, de tal forma que son particulares a las necesidades de la comunidad. Frecuentemente, los grupos son creados con un propósito específico a corto plazo, como preparar un plan de desarrollo local. Sin embargo, a menudo los grupos continúan reuniéndose después de escribir un plan de desarrollo con el fin de cumplir con las necesidades comunitarias recién percibidas. A este respecto, estas nuevas entidades crean un mecanismo de participación permanente que ayuda a garantizar la participación ciudadana local y que puede perdurar más allá del término de un alcalde individual.

Cada día son más los cabildos diseñados para facilitar la participación ciudadana en la región. Honduras ha ayudado a promover el uso de estas audiencias y en la actualidad exige que por ley las municipalidades tengan por lo menos cinco audiencias abiertas al año. Otros ejemplos de los cabildos comunitarios se encuentran en México, Colombia, Perú, Venezuela, Paraguay y Bolivia. Las reuniones municipales abiertas varían en términos del procedimiento, los reglamentos aplicables, el nivel de participación ciudadana y el impacto del aporte ciudadano sobre las acciones municipales. Algunas municipalidades celebran reuniones en diferentes vecindarios para revisar el presupuesto y así reducir la carga de tener que dirigirse hasta el palacio municipal en la ciudad. Algunas han preparado y distribuido presupuestos simplificados para los ciudadanos, o han adoptado una planificación y presupuestación con medidas de desempeño, para facilitarle a sus ciudadanos la comprensión de los asuntos presupuestarios a considerar. Para responder al aporte de los ciudadanos en las reuniones abiertas, el alcalde de León, México, ha creado una base de datos con todas las solicitudes, para rastrear las acciones de seguimiento de la municipalidad.

El apoyo de los donantes internacionales. La Organización de los Estados Americanos (OEA) continúa promoviendo la participación ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales a través de sus talleres para compartir las políticas y la información. El seminario patrocinado por la OEA sobre "Marcos y Políticas para la Participación Ciudadana a Nivel Municipal", que se llevó a cabo en Cochabamba, Bolivia, en julio de 1998, facilitó el intercambio de información entre unos 80 formuladores expertos de políticas de la región. Este año, en Colombia y Argentina, los cursos de capacitación para los participantes de la Comunidad Andina y MERCOSUR, respectivamente, reunió a autoridades nacionales y locales, la sociedad civil y los medios de comunicación para la capacitación y el intercambio de información y experiencias sobre descentralización y participación ciudadana. Se están planeando los eventos de capacitación para el área del Caribe para el próximo año.

El gobierno de los Estados Unidos, por medio de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), ha aumentado su compromiso duradero para con el gobierno local democrático. En la actualidad, USAID ayuda a doce programas gubernamentales locales en América Latina y a programas en muchos otros sectores, tales como la salud y el ambiente, que también buscan fortalecer los gobiernos subnacionales. Este es el sector de crecimiento más rápido del portafolio de democracia de USAID, y ahora constituye más de un 20% de su presupuesto para la democracia, más de US$20 millones al año.

La participación ciudadana y la transparencia son el centro de la programación de USAID en esta área. En Bolivia, USAID trabajó con la Ley de Participación Popular para fomentar una participación más amplia y efectiva de la sociedad civil en el gobierno local y la fiscalización del mismo. En El Salvador, USAID medirá el éxito de su programa en términos de la participación cada vez mayor para fortalecer el gobierno local. El programa gubernamental local de USAID en Guatemala, iniciado en 1998 como respuesta a los acuerdos de paz, trae los procesos de planificación participativa a las áreas tradicionalmente conflictivas del país.

Los pasos siguientes. La participación ciudadana en América Latina ya no es una idea nueva o moda pasajera bajo prueba por parte de unos cuantos líderes locales progresistas. Los ejemplos positivos abundan en la región y rápidamente se están duplicando. El reto de hoy no es convencer a los alcaldes, los gobernadores y su personal para que utilicen los abordajes participativos, sino expandir el acceso a la información sobre lo que funciona, lo que es costo eficaz, lo que responde mejor a las demandas ciudadanas y cómo hacer que los nuevos métodos de participación local sean más duraderos y permanentes.

II. El mejoramiento de las capacidades financieras y de los recursos humanos

Las tareas para crear sistemas de financiamiento sostenible para los gobiernos locales y subnacionales y aumentar la capacidad de los funcionarios locales, para manejar los recursos en una forma democrática y participativa, son inquietudes angustiantes y para el largo plazo. Aunque desde la Cumbre se ha observado algún progreso, el cumplir con esta responsabilidad todavía nos queda por delante. A pesar de que numerosos países cuentan con una legislación que garantiza la transferencia de recursos a las localidades, los mejoramientos en los sistemas de financiamiento para las municipalidades y los gobiernos subnacionales con frecuencia todavía están rezagados tras la transferencia de responsabilidades del nivel nacional.

Conforme el papel de las municipalidades se expande en salud, educación, infraestructura, seguridad y otras áreas, obviamente también sucede lo mismo con su necesidad de un manejo financiero e institucional estable. Además, los gobiernos locales necesitan urgentemente el acceso a recursos adicionales para capacitar al personal, mejorar la entrega de servicios, abordar asuntos críticos como la pobreza, y cumplir con las necesidades cada vez más costosas de infraestructura. Este es un asunto complejo. Las crisis financieras que afectan a la región en 1999 han acentuado el debate interno sobre las transferencias nacionales, el acceso a mercados de capital continúa siendo limitado y la depresión en el crecimiento económico ha reducido las opciones para la generación de ingresos locales. A menos que las municipalidades puedan recibir y generar los recursos necesarios, y mejorar su capacidad interna para manejar los fondos y responder a las demandas de los ciudadanos, los países no podrán cumplir con los compromisos de la Cumbre en esta área.

Desarrollos actuales. El progreso para continuar transfiriendo recursos nacionales a las municipalidad todavía está demorado, aunque en algunos países han surgido esfuerzos de apoyo para alentar a los gobiernos centrales a cumplir con sus responsabilidades legales en esta área. La asociación nacional de municipalidades de Honduras, AHMON, ha sido particularmente activa en este respecto.

Entre tanto, las asociaciones municipales son esenciales para ayudar a los gobiernos locales a desarrollar su capacidad y responder a la necesidad creciente para un manejo financiero estable y un financiamiento sostenible. En setiembre de 1999, la Federación de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA) convocó a las asociaciones municipales nacionales y otras autoridades municipales en Centroamérica para revisar los decretos de la Cumbre de Santiago referentes al gobierno local. El taller ayudó a que cada país identificara en equipo la relevancia de los compromisos establecidos para su país, al desarrollar un plan de trabajo que diagnosticara los problemas que afectan al gobierno local en cada país y las soluciones apropiadas dentro de las prioridades de la Cumbre. Como consecuencia, el liderazgo municipal en los cinco países de Centro América está ahora mejor equipado para desempeñar un papel más activo y así cumplir con los compromisos hechos por los Jefes de Estado para fortalecer las capacidades financieras y de recursos humanos. FEMICA continúa proporcionando la asistencia técnica y capacitando a los líderes y al personal del gobierno local.

En Bolivia, ha surgido un modelo conceptual a nivel municipal particularmente innovador para la administración financiera integrada (SIMAFAL). El modelo enlaza los sistemas presupuestarios, fiscales, de crédito público y de rendición de cuentas para mejorar la administración y la transparencia. Al adoptar este sistema, las municipalidades pueden rediseñar cómo abordar la administración financiera, mediante una definición clara de los papeles y las responsabilidades de los funcionarios públicos.

Apoyo del donante internacional. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial han aumentado sus programas de asistencia financiera y técnica para el desarrollo urbano. Desde la Cumbre de Santiago, el BID ha aprobado diez préstamos por un monto total de US$750 millones para invertir y fortalecer los centros urbanos, los cuales incluyen los componentes para modernizar las administraciones municipales y regionales. Además, el Banco aprobó 20 operaciones de cooperación técnica por un total de US$4 millones. ("Reporte del Progreso de la Cumbre de las Américas, setiembre de 1999).

En mayo de 1999, el Banco Mundial lanzó el programa de Iniciativas de Ciudades, enfocando el desarrollo en las áreas más pobres de los centros urbanos selectos por medio de la creación de Estrategias de Desarrollo para la Ciudad. El programa brindará recursos a 20 ciudades alrededor del mundo para ayudar a mejorar las condiciones de vida de los pobres urbanos. Las estrategias evaluarán las posibilidades de crecimiento económico, ayudarán a las autoridades locales para que elaboren planes de financiamiento y de inversión, y desarrollarán las políticas que permitan el crecimiento. Con la ayuda de USAID, el Banco Mundial también organizó la conferencia sobre "Estrategias Locales para Evaluar los Mercados Financieros: Lecciones y Oportunidades para América Latina y Europa Central y Orientan" en octubre de 1998.

La comunidad donante, incluidos los gobiernos alemán y danés, así como también USAID, ha sido igualmente activa para llevar a cabo programas bilaterales de capacitación para los gobiernos locales en los países seleccionados. USAID apoya la asistencia técnica dentro del país para modernizar la administración financiera de las municipalidades e instituir sistemas integrados de administración financiera. A nivel regional, la OEA se unió con FEMICA en marzo de 1999 para reunir a los capacitadores municipales de Centroamérica y los que brindan de asistencia técnica para compartir sus experiencias y las prácticas. En setiembre de 1999, USAID apoyó un taller para los Contralores Generales de Centroamérica y las autoridades municipales, para desarrollar las recomendaciones con el fin de mejorar la fiscalización de las finanzas municipales.

Los pasos siguientes. Para brindarles a las municipalidades los recursos necesarios para que cumplan con las demandas ciudadanas, los gobiernos centrales deben acatar sus propias leyes nacionales sobre las transferencias municipales, al transferir la cantidad total de ingresos legalmente establecida. Además, la legislación debe desarrollarse para permitir que las municipalidades administren apropiadamente los impuestos y mejoren su capacidad para la recaudación de ingresos de otras formas, para hacer de la autoridad fiscal una parte permanente de la base de recursos de las municipalidades. Finalmente, se deben investigar las acciones para mejorar la solvencia municipal para el crédito. Las medidas de prioridad serían establecer sistemas de ingresos y transferencia y mejorar los sistemas y controles de información financiera para permitir la transparencia fiscal y que las municipalidades demuestren un sentido de rendimiento de cuentas ante sus electores y las autoridades nacionales pertinentes. Como consecuencia, también habrán ganancias financieras por la reducción del gasto y el mal manejo, así como un mejor control de los fraudes y la corrupción.

La capacitación para los líderes y el personal de las municipalidades es crítica para desarrollar la capacidad necesaria para administrar estos aspectos del manejo de recursos financieros. Los esfuerzos para compartir la asistencia técnica y las experiencias de capacitación sobre las fronteras nacionales, tales como aquellas de FEMICA, son limitados. Las oportunidades para aprovechar los programas de capacitación existentes, los avances en las metodologías de capacitación efectivas y las tecnologías de ahorro de los costos no existen dentro de la región. Conforme los donantes y los gobiernos consideran cómo ayudar mejorar la gobernabilidad local en forma permanente, la asistencia debe ir más allá de proporcionar las mejoras temporales en los recursos humanos para ayudar a las municipalidades a crear una capacitación sistemática y comprensiva y a establecer estrategias de fortalecimiento de las capacidades.

El nuevo Foro Internacional sobre la Cooperación de Donantes en el Gobierno Local en América Latina y el Caribe (descrito en la sección IV a continuación) es un paso importante hacia la coordinación y el mejoramiento de la capacitación a nivel municipal. La International City/County Management Association (ICMA) (Asociación Internacional para la Administración Municipal), que funge como secretaría para el grupo, está encargada de completar un diagnóstico de capacitación regional. ICMA ya ha diseñado su modelo analítico para la evaluación de la capacitación y el mes pasado comenzó la prueba de campo inicial en Bolivia.

III. El estudio de la transferencia de las funciones nacionales

Las funciones nuevas, que anteriormente eran responsabilidad exclusiva del gobierno central, están siendo transferidas cada vez más a los gobiernos municipales y subnacionales. La asignación de estas tareas puede ser un proceso conflictivo, ya que los gobiernos centrales y locales dividen las funciones y la autoridad. Es fundamental para este proceso investigar las prácticas mejores y los modelos diversos para la toma de decisiones y la entrega de servicios.

Desarrollos actuales. La Conferencia Anual del Banco Mundial sobre el Desarrollo en América Latina y el Caribe en Chile, en junio de 1999, proporcionó una contribución importante hacia el llamado a realizar estudios adicionales sobre el gobierno local establecido en el Plan de Acción de la Cumbre. El tema de la conferencia, "Más allá del Centro: La descentralización del Estado", enfatizó la necesidad urgente que tienen los gobiernos nacionales de aclarar las reglas del juego para la descentralización.

La conferencia también revisó las experiencias recientes de los esfuerzos de descentralización en la región en la salud, educación y carreteras. La publicación de julio de 1999 del Banco Mundial sobre la conferencia brinda un excelente debate sobre los asuntos actuales de la transferencia de funciones nuevas y es una contribución valiosa hacia la especificación de los beneficios y las restricciones de una mayor descentralización. El estudio está disponible en español e inglés y se deberá distribuir ampliamente.

Los pasos siguientes. El análisis cuidadoso, el debate y la consideración deben continuar dependiendo de cuál sea el nivel gubernamental más adecuado para llevar a cabo las funciones y entregar los diversos servicios públicos. Se necesita más trabajo en la región para acelerar el marco normativo para asignar las funciones, las estructuras y los ingresos en las formas que alinean los incentivos de los gobiernos centrales y locales y de los ciudadanos en términos de la responsabilidad y la autoridad.

VI. Compartir las experiencias y la información de los donantes

La creación reciente de un Foro Internacional para la Cooperación sobre el Gobierno Local en América Latina y el Caribe se dirige directamente a la prioridad de la Cumbre para compartir la información de los donantes y promete abordar específicamente los temas gubernamentales locales en el Plan de Acción.

Los desarrollos recientes. Concurrente con su reunión Anual de la Junta de Gobernadores efectuada en marzo de 1999, el BID auspició una reunión especial de donantes multilaterales y bilaterales interesados, para comentar una propuesta que pretende crear un foro para compartir la información y las experiencias en el apoyo del gobierno local. Dos organizaciones regionales que trabajan con los gobiernos municipales, FEMICA y el Capítulo Latinoamericano de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA-CELCADEL), promovieron la formación de un grupo de donantes internacionales con el fin de mejorar la eficacia de la asistencia técnica para ayudar a la descentralización nacional y las iniciativas de desarrollo del gobierno local en la región.

El BID, el Banco Mundial, el PNUD y la OEA, junto con USAID y otros donantes bilaterales, acordaron participar en el Foro, y reconocieron la necesidad de intercambiar información sobre sus programas, establecer un mayor consenso sobre los abordajes técnicos, identificar áreas de prioridad para la investigación y en forma conjunta aprender sobre las mejores prácticas y los abordajes innovadores para el gobierno local en las Américas. La primera reunión de los representantes técnicos para el Foro se celebró en Washington en junio de 1999 para desarrollar la agenda y los procedimientos operativos. En esta reunión, los representantes establecieron como prioridades: 1) la promoción de sistemas financieros municipales sostenibles y 2) la evaluación y el diagnóstico de las necesidades de capacitación y los programas existentes en esta área a nivel municipal.

Como parte de su programa regional nuevo para fortalecer el gobierno local, USAID aprobó más de US$4 millones para ayudar a los objetivos del Foro, financiando los servicios de ICMA como secretaría, y aumentando las capacidades de FEMICA y IULA-CELCADEL para trabajar en red con las asociaciones nacionales de las municipalidades.

Los pasos siguientes. El nuevo Foro Internacional para la Cooperación sobre Gobierno Local establecerá la base para el monitoreo y la evaluación futuros de los estudios y otras medidas que los donadores y los gobiernos llevan a cabo para fortalecer las municipalidades en la región. El Foro tendrá su propio sitio interactivo en la Web, administrado por ICMA. Con la ayuda de USAID, se establecerán los enlaces con las redes de trabajo que IULA-CELCADEL y FEMICA están desarrollando. Estos nuevas disposiciones facilitarán la recopilación y diseminación sistemática de la información sobre el progreso realizado con relación a los mandatos del Plan de Acción y en última instancia formarán un sistema total para reportar los logros a nivel nacional hacia las prioridades gubernamentales locales de la Cumbre. El Foro se reunirá próximamente en marzo del 2000, en Nueva Orleans.

V. Conclusiones

Las iniciativas para apoyar y fortalecer los gobiernos subnacionales son nuevas e intrépidas, lo que demuestra que los gobiernos nacionales están conscientes de que los procesos de democratización y desarrollo económico en sus países procederán más rápidamente y más equitativamente cuando el poder y las tareas sean compartidas con el gobierno a todos los niveles. Igualmente importante, al fortalecer a los ciudadanos de los gobiernos locales habrá mayores oportunidades para participar en el gobierno y de asegurar que se cubran sus necesidades.

Según lo sugirió el Banco Mundial, probablemente el proceso no se pueda detener:

El surgimiento de economías modernas y de una clase media urbana educada ha creado presiones casi infranqueables para una distribución más amplia del poder político. Los esfuerzos corrientes hacia una descentralización en América Latina son una respuesta a estas presiones. En vez de intentar resistirse a ellos, los gobiernos necesitan ajustarse a ellos en una forma tal que se mantenga la estabilidad política mientras se mejora el desempeño del sector público.

("La descentralización en América Latina y el Caribe", 1999)

Los compromisos asumidos en la Cumbre de las Américas para fortalecer los gobiernos locales son un paso hacia el ajuste a estos cambios políticos y la mejora en el ejercicio del poder efectivo en toda la región.

[SIRG/1999/XVII/tracker.htm][SIRG/1999/XVII/tracker.htm]