La implementaci�n de la Cumbre de la Iniciativa de las Am�ricas sobre el fortalecimiento de las administraciones municipales y subnacionales

Preparado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional para el Grupo de Revisi�n de Implementaci�n de la Cumbre

[XVII GRIC, Washignton D.C., 19 de noviembre de 1999]

Introducci�n

En la Cumbre de las Am�ricas celebrada en Santiago, el gobierno de los Estados Unidos de Am�rica acept� ser el Coordinador Responsable, junto con Honduras y Chile como Co-Cordinadores, de una iniciativa nueva que no form� parte de la primera Cumbre de Miami, en 1994: fortalecer las administraciones municipales y regionales. Espec�ficamente, el Plan de Acci�n de la Cumbre de 1998 adoptado en Santiago hace un llamado a los estados miembros para que lleven a cabo cuatro tipos de actividades:

Desde 1998, hemos se�alado numerosos desarrollos que muestran el impulso para fortalecer el gobierno local:

Otro ejemplo visible de la importancia creciente de establecer la capacidad gubernamental a nivel local se observa en la respuesta de los donantes ante los huracanes Mitch y George: un consenso bien establecido de que los esfuerzos exitosos para la asistencia y reconstrucci�n deben apoyarse en los gobiernos locales como socios completos. Con compromisos totales por parte de los donantes que ascienden a US$9 mil millones durante los pr�ximos a�os, el trabajo de recuperaci�n en Centroam�rica presenta la oportunidad no tan solo de reconstruir, sino de transformar y crear una capacidad institucional nueva para los gobiernos locales.

Se debe enfatizar que el objetivo de la Cumbre en s�, y los recursos aportados por los donantes, son el resultado del compromiso propio de los gobiernos nacionales para fortalecer los gobiernos subnacionales. En toda la regi�n, los gobiernos nacionales se est�n transformando y moderniz�ndose a s� mismos. En ese proceso, se est� afianzando la democracia, y los gobiernos est�n compartiendo cada vez m�s el poder y la toma de decisiones a todos los niveles.

En esta d�cada, la reforma electoral ha conducido en muchos casos a las primeras elecciones directas y separadas para los alcaldes, s�ndicos municipales y, en algunos casos, gobernadores y legisladores regionales y distritales. En la actualidad, las nuevas leyes de descentralizaci�n ordenan por mandato que se giren m�s fondos directamente a los gobiernos regionales y municipales. Se est� incluyendo a los gobiernos locales como socios en la entrega de servicios de salud, educaci�n y otras �reas. En gran parte de la regi�n, los gobiernos locales se han convertido en el crisol de las pr�cticas innovadoras para incluir a los ciudadanos, en juntas del agua y los comit�s de supervisi�n escolar, en los cabildos y en el ambiente de la fijaci�n de las prioridades locales de las metas gubernamentales. Para reflejar estos desarrollos, este art�culo examinar� el progreso en los cuatro �tems de acci�n gubernamental local en el Plan de Acci�n de la Cumbre.

I. Una participaci�n ciudadana cada vez mayor

Los ciudadanos, como nunca antes, tienen la oportunidad, y el �mpetu, para influenciar y dirigir la toma de decisiones del gobierno. Con la evoluci�n pol�tica que ha descentralizado la responsabilidad, la autoridad y los recursos a los gobiernos subnacionales, se ha hecho posible la responsabilidad real de la rendici�n de cuentas a los ciudadanos a nivel local. Para estar a tono con las necesidades y las reacciones de los votantes, cada vez m�s l�deres gubernamentales est�n llevando a los ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil hacia el proceso de establecer prioridades, implementar programas y monitorear los resultados a nivel local.

Desarrollos actuales. Dos de las pr�cticas nuevas m�s comunes utilizadas en Am�rica Latina son las comisiones de ciudadanos para la planificaci�n del desarrollo y la fijaci�n de las prioridades locales y los cabildos sobre los presupuestos municipales y el desempe�o.

En los pa�ses como El Salvador, Paraguay, Nicaragua, Argentina, Per� y Chile, las entidades mixtas p�blico-privadas re�nen a los representantes gubernamentales municipales y a otros actores locales en los comit�s de asesor�a ciudadana. Estos grupos de ciudadanos se conocen con nombres diferentes, como consejos, comit�s, consorcios, asociaciones o corporaciones de desarrollo, y var�an en gran medida en sus modos de operaci�n, de tal forma que son particulares a las necesidades de la comunidad. Frecuentemente, los grupos son creados con un prop�sito espec�fico a corto plazo, como preparar un plan de desarrollo local. Sin embargo, a menudo los grupos contin�an reuni�ndose despu�s de escribir un plan de desarrollo con el fin de cumplir con las necesidades comunitarias reci�n percibidas. A este respecto, estas nuevas entidades crean un mecanismo de participaci�n permanente que ayuda a garantizar la participaci�n ciudadana local y que puede perdurar m�s all� del t�rmino de un alcalde individual.

Cada d�a son m�s los cabildos dise�ados para facilitar la participaci�n ciudadana en la regi�n. Honduras ha ayudado a promover el uso de estas audiencias y en la actualidad exige que por ley las municipalidades tengan por lo menos cinco audiencias abiertas al a�o. Otros ejemplos de los cabildos comunitarios se encuentran en M�xico, Colombia, Per�, Venezuela, Paraguay y Bolivia. Las reuniones municipales abiertas var�an en t�rminos del procedimiento, los reglamentos aplicables, el nivel de participaci�n ciudadana y el impacto del aporte ciudadano sobre las acciones municipales. Algunas municipalidades celebran reuniones en diferentes vecindarios para revisar el presupuesto y as� reducir la carga de tener que dirigirse hasta el palacio municipal en la ciudad. Algunas han preparado y distribuido presupuestos simplificados para los ciudadanos, o han adoptado una planificaci�n y presupuestaci�n con medidas de desempe�o, para facilitarle a sus ciudadanos la comprensi�n de los asuntos presupuestarios a considerar. Para responder al aporte de los ciudadanos en las reuniones abiertas, el alcalde de Le�n, M�xico, ha creado una base de datos con todas las solicitudes, para rastrear las acciones de seguimiento de la municipalidad.

El apoyo de los donantes internacionales. La Organizaci�n de los Estados Americanos (OEA) contin�a promoviendo la participaci�n ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales a trav�s de sus talleres para compartir las pol�ticas y la informaci�n. El seminario patrocinado por la OEA sobre "Marcos y Pol�ticas para la Participaci�n Ciudadana a Nivel Municipal", que se llev� a cabo en Cochabamba, Bolivia, en julio de 1998, facilit� el intercambio de informaci�n entre unos 80 formuladores expertos de pol�ticas de la regi�n. Este a�o, en Colombia y Argentina, los cursos de capacitaci�n para los participantes de la Comunidad Andina y MERCOSUR, respectivamente, reuni� a autoridades nacionales y locales, la sociedad civil y los medios de comunicaci�n para la capacitaci�n y el intercambio de informaci�n y experiencias sobre descentralizaci�n y participaci�n ciudadana. Se est�n planeando los eventos de capacitaci�n para el �rea del Caribe para el pr�ximo a�o.

El gobierno de los Estados Unidos, por medio de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), ha aumentado su compromiso duradero para con el gobierno local democr�tico. En la actualidad, USAID ayuda a doce programas gubernamentales locales en Am�rica Latina y a programas en muchos otros sectores, tales como la salud y el ambiente, que tambi�n buscan fortalecer los gobiernos subnacionales. Este es el sector de crecimiento m�s r�pido del portafolio de democracia de USAID, y ahora constituye m�s de un 20% de su presupuesto para la democracia, m�s de US$20 millones al a�o.

La participaci�n ciudadana y la transparencia son el centro de la programaci�n de USAID en esta �rea. En Bolivia, USAID trabaj� con la Ley de Participaci�n Popular para fomentar una participaci�n m�s amplia y efectiva de la sociedad civil en el gobierno local y la fiscalizaci�n del mismo. En El Salvador, USAID medir� el �xito de su programa en t�rminos de la participaci�n cada vez mayor para fortalecer el gobierno local. El programa gubernamental local de USAID en Guatemala, iniciado en 1998 como respuesta a los acuerdos de paz, trae los procesos de planificaci�n participativa a las �reas tradicionalmente conflictivas del pa�s.

Los pasos siguientes. La participaci�n ciudadana en Am�rica Latina ya no es una idea nueva o moda pasajera bajo prueba por parte de unos cuantos l�deres locales progresistas. Los ejemplos positivos abundan en la regi�n y r�pidamente se est�n duplicando. El reto de hoy no es convencer a los alcaldes, los gobernadores y su personal para que utilicen los abordajes participativos, sino expandir el acceso a la informaci�n sobre lo que funciona, lo que es costo eficaz, lo que responde mejor a las demandas ciudadanas y c�mo hacer que los nuevos m�todos de participaci�n local sean m�s duraderos y permanentes.

II. El mejoramiento de las capacidades financieras y de los recursos humanos

Las tareas para crear sistemas de financiamiento sostenible para los gobiernos locales y subnacionales y aumentar la capacidad de los funcionarios locales, para manejar los recursos en una forma democr�tica y participativa, son inquietudes angustiantes y para el largo plazo. Aunque desde la Cumbre se ha observado alg�n progreso, el cumplir con esta responsabilidad todav�a nos queda por delante. A pesar de que numerosos pa�ses cuentan con una legislaci�n que garantiza la transferencia de recursos a las localidades, los mejoramientos en los sistemas de financiamiento para las municipalidades y los gobiernos subnacionales con frecuencia todav�a est�n rezagados tras la transferencia de responsabilidades del nivel nacional.

Conforme el papel de las municipalidades se expande en salud, educaci�n, infraestructura, seguridad y otras �reas, obviamente tambi�n sucede lo mismo con su necesidad de un manejo financiero e institucional estable. Adem�s, los gobiernos locales necesitan urgentemente el acceso a recursos adicionales para capacitar al personal, mejorar la entrega de servicios, abordar asuntos cr�ticos como la pobreza, y cumplir con las necesidades cada vez m�s costosas de infraestructura. Este es un asunto complejo. Las crisis financieras que afectan a la regi�n en 1999 han acentuado el debate interno sobre las transferencias nacionales, el acceso a mercados de capital contin�a siendo limitado y la depresi�n en el crecimiento econ�mico ha reducido las opciones para la generaci�n de ingresos locales. A menos que las municipalidades puedan recibir y generar los recursos necesarios, y mejorar su capacidad interna para manejar los fondos y responder a las demandas de los ciudadanos, los pa�ses no podr�n cumplir con los compromisos de la Cumbre en esta �rea.

Desarrollos actuales. El progreso para continuar transfiriendo recursos nacionales a las municipalidad todav�a est� demorado, aunque en algunos pa�ses han surgido esfuerzos de apoyo para alentar a los gobiernos centrales a cumplir con sus responsabilidades legales en esta �rea. La asociaci�n nacional de municipalidades de Honduras, AHMON, ha sido particularmente activa en este respecto.

Entre tanto, las asociaciones municipales son esenciales para ayudar a los gobiernos locales a desarrollar su capacidad y responder a la necesidad creciente para un manejo financiero estable y un financiamiento sostenible. En setiembre de 1999, la Federaci�n de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA) convoc� a las asociaciones municipales nacionales y otras autoridades municipales en Centroam�rica para revisar los decretos de la Cumbre de Santiago referentes al gobierno local. El taller ayud� a que cada pa�s identificara en equipo la relevancia de los compromisos establecidos para su pa�s, al desarrollar un plan de trabajo que diagnosticara los problemas que afectan al gobierno local en cada pa�s y las soluciones apropiadas dentro de las prioridades de la Cumbre. Como consecuencia, el liderazgo municipal en los cinco pa�ses de Centro Am�rica est� ahora mejor equipado para desempe�ar un papel m�s activo y as� cumplir con los compromisos hechos por los Jefes de Estado para fortalecer las capacidades financieras y de recursos humanos. FEMICA contin�a proporcionando la asistencia t�cnica y capacitando a los l�deres y al personal del gobierno local.

En Bolivia, ha surgido un modelo conceptual a nivel municipal particularmente innovador para la administraci�n financiera integrada (SIMAFAL). El modelo enlaza los sistemas presupuestarios, fiscales, de cr�dito p�blico y de rendici�n de cuentas para mejorar la administraci�n y la transparencia. Al adoptar este sistema, las municipalidades pueden redise�ar c�mo abordar la administraci�n financiera, mediante una definici�n clara de los papeles y las responsabilidades de los funcionarios p�blicos.

Apoyo del donante internacional. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial han aumentado sus programas de asistencia financiera y t�cnica para el desarrollo urbano. Desde la Cumbre de Santiago, el BID ha aprobado diez pr�stamos por un monto total de US$750 millones para invertir y fortalecer los centros urbanos, los cuales incluyen los componentes para modernizar las administraciones municipales y regionales. Adem�s, el Banco aprob� 20 operaciones de cooperaci�n t�cnica por un total de US$4 millones. ("Reporte del Progreso de la Cumbre de las Am�ricas, setiembre de 1999).

En mayo de 1999, el Banco Mundial lanz� el programa de Iniciativas de Ciudades, enfocando el desarrollo en las �reas m�s pobres de los centros urbanos selectos por medio de la creaci�n de Estrategias de Desarrollo para la Ciudad. El programa brindar� recursos a 20 ciudades alrededor del mundo para ayudar a mejorar las condiciones de vida de los pobres urbanos. Las estrategias evaluar�n las posibilidades de crecimiento econ�mico, ayudar�n a las autoridades locales para que elaboren planes de financiamiento y de inversi�n, y desarrollar�n las pol�ticas que permitan el crecimiento. Con la ayuda de USAID, el Banco Mundial tambi�n organiz� la conferencia sobre "Estrategias Locales para Evaluar los Mercados Financieros: Lecciones y Oportunidades para Am�rica Latina y Europa Central y Orientan" en octubre de 1998.

La comunidad donante, incluidos los gobiernos alem�n y dan�s, as� como tambi�n USAID, ha sido igualmente activa para llevar a cabo programas bilaterales de capacitaci�n para los gobiernos locales en los pa�ses seleccionados. USAID apoya la asistencia t�cnica dentro del pa�s para modernizar la administraci�n financiera de las municipalidades e instituir sistemas integrados de administraci�n financiera. A nivel regional, la OEA se uni� con FEMICA en marzo de 1999 para reunir a los capacitadores municipales de Centroam�rica y los que brindan de asistencia t�cnica para compartir sus experiencias y las pr�cticas. En setiembre de 1999, USAID apoy� un taller para los Contralores Generales de Centroam�rica y las autoridades municipales, para desarrollar las recomendaciones con el fin de mejorar la fiscalizaci�n de las finanzas municipales.

Los pasos siguientes. Para brindarles a las municipalidades los recursos necesarios para que cumplan con las demandas ciudadanas, los gobiernos centrales deben acatar sus propias leyes nacionales sobre las transferencias municipales, al transferir la cantidad total de ingresos legalmente establecida. Adem�s, la legislaci�n debe desarrollarse para permitir que las municipalidades administren apropiadamente los impuestos y mejoren su capacidad para la recaudaci�n de ingresos de otras formas, para hacer de la autoridad fiscal una parte permanente de la base de recursos de las municipalidades. Finalmente, se deben investigar las acciones para mejorar la solvencia municipal para el cr�dito. Las medidas de prioridad ser�an establecer sistemas de ingresos y transferencia y mejorar los sistemas y controles de informaci�n financiera para permitir la transparencia fiscal y que las municipalidades demuestren un sentido de rendimiento de cuentas ante sus electores y las autoridades nacionales pertinentes. Como consecuencia, tambi�n habr�n ganancias financieras por la reducci�n del gasto y el mal manejo, as� como un mejor control de los fraudes y la corrupci�n.

La capacitaci�n para los l�deres y el personal de las municipalidades es cr�tica para desarrollar la capacidad necesaria para administrar estos aspectos del manejo de recursos financieros. Los esfuerzos para compartir la asistencia t�cnica y las experiencias de capacitaci�n sobre las fronteras nacionales, tales como aquellas de FEMICA, son limitados. Las oportunidades para aprovechar los programas de capacitaci�n existentes, los avances en las metodolog�as de capacitaci�n efectivas y las tecnolog�as de ahorro de los costos no existen dentro de la regi�n. Conforme los donantes y los gobiernos consideran c�mo ayudar mejorar la gobernabilidad local en forma permanente, la asistencia debe ir m�s all� de proporcionar las mejoras temporales en los recursos humanos para ayudar a las municipalidades a crear una capacitaci�n sistem�tica y comprensiva y a establecer estrategias de fortalecimiento de las capacidades.

El nuevo Foro Internacional sobre la Cooperaci�n de Donantes en el Gobierno Local en Am�rica Latina y el Caribe (descrito en la secci�n IV a continuaci�n) es un paso importante hacia la coordinaci�n y el mejoramiento de la capacitaci�n a nivel municipal. La International City/County Management Association (ICMA) (Asociaci�n Internacional para la Administraci�n Municipal), que funge como secretar�a para el grupo, est� encargada de completar un diagn�stico de capacitaci�n regional. ICMA ya ha dise�ado su modelo anal�tico para la evaluaci�n de la capacitaci�n y el mes pasado comenz� la prueba de campo inicial en Bolivia.

III. El estudio de la transferencia de las funciones nacionales

Las funciones nuevas, que anteriormente eran responsabilidad exclusiva del gobierno central, est�n siendo transferidas cada vez m�s a los gobiernos municipales y subnacionales. La asignaci�n de estas tareas puede ser un proceso conflictivo, ya que los gobiernos centrales y locales dividen las funciones y la autoridad. Es fundamental para este proceso investigar las pr�cticas mejores y los modelos diversos para la toma de decisiones y la entrega de servicios.

Desarrollos actuales. La Conferencia Anual del Banco Mundial sobre el Desarrollo en Am�rica Latina y el Caribe en Chile, en junio de 1999, proporcion� una contribuci�n importante hacia el llamado a realizar estudios adicionales sobre el gobierno local establecido en el Plan de Acci�n de la Cumbre. El tema de la conferencia, "M�s all� del Centro: La descentralizaci�n del Estado", enfatiz� la necesidad urgente que tienen los gobiernos nacionales de aclarar las reglas del juego para la descentralizaci�n.

La conferencia tambi�n revis� las experiencias recientes de los esfuerzos de descentralizaci�n en la regi�n en la salud, educaci�n y carreteras. La publicaci�n de julio de 1999 del Banco Mundial sobre la conferencia brinda un excelente debate sobre los asuntos actuales de la transferencia de funciones nuevas y es una contribuci�n valiosa hacia la especificaci�n de los beneficios y las restricciones de una mayor descentralizaci�n. El estudio est� disponible en espa�ol e ingl�s y se deber� distribuir ampliamente.

Los pasos siguientes. El an�lisis cuidadoso, el debate y la consideraci�n deben continuar dependiendo de cu�l sea el nivel gubernamental m�s adecuado para llevar a cabo las funciones y entregar los diversos servicios p�blicos. Se necesita m�s trabajo en la regi�n para acelerar el marco normativo para asignar las funciones, las estructuras y los ingresos en las formas que alinean los incentivos de los gobiernos centrales y locales y de los ciudadanos en t�rminos de la responsabilidad y la autoridad.

VI. Compartir las experiencias y la informaci�n de los donantes

La creaci�n reciente de un Foro Internacional para la Cooperaci�n sobre el Gobierno Local en Am�rica Latina y el Caribe se dirige directamente a la prioridad de la Cumbre para compartir la informaci�n de los donantes y promete abordar espec�ficamente los temas gubernamentales locales en el Plan de Acci�n.

Los desarrollos recientes. Concurrente con su reuni�n Anual de la Junta de Gobernadores efectuada en marzo de 1999, el BID auspici� una reuni�n especial de donantes multilaterales y bilaterales interesados, para comentar una propuesta que pretende crear un foro para compartir la informaci�n y las experiencias en el apoyo del gobierno local. Dos organizaciones regionales que trabajan con los gobiernos municipales, FEMICA y el Cap�tulo Latinoamericano de la Uni�n Internacional de Autoridades Locales (IULA-CELCADEL), promovieron la formaci�n de un grupo de donantes internacionales con el fin de mejorar la eficacia de la asistencia t�cnica para ayudar a la descentralizaci�n nacional y las iniciativas de desarrollo del gobierno local en la regi�n.

El BID, el Banco Mundial, el PNUD y la OEA, junto con USAID y otros donantes bilaterales, acordaron participar en el Foro, y reconocieron la necesidad de intercambiar informaci�n sobre sus programas, establecer un mayor consenso sobre los abordajes t�cnicos, identificar �reas de prioridad para la investigaci�n y en forma conjunta aprender sobre las mejores pr�cticas y los abordajes innovadores para el gobierno local en las Am�ricas. La primera reuni�n de los representantes t�cnicos para el Foro se celebr� en Washington en junio de 1999 para desarrollar la agenda y los procedimientos operativos. En esta reuni�n, los representantes establecieron como prioridades: 1) la promoci�n de sistemas financieros municipales sostenibles y 2) la evaluaci�n y el diagn�stico de las necesidades de capacitaci�n y los programas existentes en esta �rea a nivel municipal.

Como parte de su programa regional nuevo para fortalecer el gobierno local, USAID aprob� m�s de US$4 millones para ayudar a los objetivos del Foro, financiando los servicios de ICMA como secretar�a, y aumentando las capacidades de FEMICA y IULA-CELCADEL para trabajar en red con las asociaciones nacionales de las municipalidades.

Los pasos siguientes. El nuevo Foro Internacional para la Cooperaci�n sobre Gobierno Local establecer� la base para el monitoreo y la evaluaci�n futuros de los estudios y otras medidas que los donadores y los gobiernos llevan a cabo para fortalecer las municipalidades en la regi�n. El Foro tendr� su propio sitio interactivo en la Web, administrado por ICMA. Con la ayuda de USAID, se establecer�n los enlaces con las redes de trabajo que IULA-CELCADEL y FEMICA est�n desarrollando. Estos nuevas disposiciones facilitar�n la recopilaci�n y diseminaci�n sistem�tica de la informaci�n sobre el progreso realizado con relaci�n a los mandatos del Plan de Acci�n y en �ltima instancia formar�n un sistema total para reportar los logros a nivel nacional hacia las prioridades gubernamentales locales de la Cumbre. El Foro se reunir� pr�ximamente en marzo del 2000, en Nueva Orleans.

V. Conclusiones

Las iniciativas para apoyar y fortalecer los gobiernos subnacionales son nuevas e intr�pidas, lo que demuestra que los gobiernos nacionales est�n conscientes de que los procesos de democratizaci�n y desarrollo econ�mico en sus pa�ses proceder�n m�s r�pidamente y m�s equitativamente cuando el poder y las tareas sean compartidas con el gobierno a todos los niveles. Igualmente importante, al fortalecer a los ciudadanos de los gobiernos locales habr� mayores oportunidades para participar en el gobierno y de asegurar que se cubran sus necesidades.

Seg�n lo sugiri� el Banco Mundial, probablemente el proceso no se pueda detener:

El surgimiento de econom�as modernas y de una clase media urbana educada ha creado presiones casi infranqueables para una distribuci�n m�s amplia del poder pol�tico. Los esfuerzos corrientes hacia una descentralizaci�n en Am�rica Latina son una respuesta a estas presiones. En vez de intentar resistirse a ellos, los gobiernos necesitan ajustarse a ellos en una forma tal que se mantenga la estabilidad pol�tica mientras se mejora el desempe�o del sector p�blico.

("La descentralizaci�n en Am�rica Latina y el Caribe", 1999)

Los compromisos asumidos en la Cumbre de las Am�ricas para fortalecer los gobiernos locales son un paso hacia el ajuste a estos cambios pol�ticos y la mejora en el ejercicio del poder efectivo en toda la regi�n.

[SIRG/1999/XVII/tracker.htm][SIRG/1999/XVII/tracker.htm]